一、我国农民专业合作社发展的战略选择与现实路径 自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)颁布实施以后，农民专业合作社取得了长足发展，我国的农村专业合作事业进入到了改革开放以来最活跃的创新与发展时期。根据农业部统计，2010年我国农民专业合作社较2009年年底增长了40%，全国共有农民专业合作社36万家，入社农户2800万户，约占全国农户总数的10%。在合作经济事业发展基础较好的浙江省，2010年年底农民专业合作社已接近3万家，入社农户已占总农户数的20%左右。近年来，农民专业合作社之所以取得如此的发展态势、获得超常规的发展，是与农民强烈的主体性需求和政府的强力推动分不开的，是农民自发行动的诱致性制度变迁与政府推动的强制性制度变迁相结合的结果。单就政府的推动来说，政府缘何如此积极行动？究其原因，这是因为合作社确实能够承载党和政府农村事业发展的相关战略和政策，一方面，合作社着实能够承担起提高生产效率、提升交易效率、促进农民增收和推动农村发展的功能和作用；另一方面，农民专业合作社在落实国家的农业产业化政策方面，虽然由于受其规模和运行规范性等方面的制约，比起农业龙头企业来说还有所不如，但比一般性的营利性企业无疑更具优势，更能体现国家的政策导向，而且合作社是社员所有的企业，其发展意味着人数众多的社员成为主要的受惠者，其社会效益更加突出，因而合作社会作为政府在农业产业化过程中积极扶持和推动的组织形式(任梅，2011)。 实质上，从《农民专业合作社法》颁布实施后的合作社发展战略的选择看，政府在“规范”与“发展”的权衡取舍中一直奉行的是发展至上的战略，这尤其是在地方政府的合作社发展规划与具体实践中更多得到体现。虽然，中央政府在合作社的规范化方面做出了诸多努力，相继出台了《农民专业合作社示范章程》、《农民专业合作社财务管理制度》等，主要着眼于合作社的登记管理、示范建设、财务管理制度规范等，但从实际效果来看效果不甚理想甚至可以说是收效甚微。不得不说，合作社发展优先、规范滞后，这是与我国目前的合作社发展的阶段特征、环境背景以及大农社会资本的内在扩张需求息息相关的。但从政府的视角分析，地方政府也是具有较为强烈的内在发展偏向的，这主要有三个方面的原因：(1)《农民专业合作社法》在促进合作社发展的同时也降低了合作社组建、管理与运行的门槛，而且，由于立法的宏观性，《农民专业合作社法》仅仅对于政府的角色和功能进行了方向性把握，即从合作社外部给予大力支持、引导与服务，但并没有更加细化政府发展合作社的具体责任，也没有厘定相应的政府绩效考核标准，造成了部分地方政府的不作为或消极作为，给了大农充分利用政策优惠的腾挪空间。(2)有些地方政府希望合作社像农业龙头企业一样起到带动当地产业发展的作用，因而在扶持其增强市场竞争力上多下功夫，更多地为合作社提供良好的发展动力与市场环境，但服务于主体社员的政府导向却不突出。(3)合作社发展的指标更容易衡量与获得，而规范的衡量标准却相对复杂，合作社内部管理信息也不易获取、统计工作也很繁琐，因此，发展指标更容易提升政府政绩的显示度，直接影响了政府及其工作人员的行为选择。而且，发展的偏好还为政府部门及其人员创造更多寻租的机会，减少工作阻力，从而对合作社的失范发展推波助澜。 在政府发展至上的内在偏好和战略选择下，必然导致我国农民专业合作社的现实发展路径是重规模轻规范、重效率轻公平。正如农业部经管站副站长赵铁桥而言，全国40万余家合作社，真正规范化的合作社可能还不到5%。根据笔者调研的经历来看，很多合作社都是翻牌合作社、冒牌合作社，大部分合作社都是营利性企业的翻版，无法真正发挥凝结民心、促民致富的内在价值。当合作社发展路径出现偏离时，需要政府进行积极的政策调适，然而此时政府往往更多地出现政策导向的偏差，例如，政府扶持项目的评审与验收大都将合作社固定资产、社员规模等作为重要考核指标，而对合作社规范化建设、社员合作意识的培养、合作社内部服务的增加等只有一些原则性的考衡，很少作具体规定(任梅，2011)，这不仅不会扭转反而会强化合作社的发展偏向，助长合作社发展的规模至上、效率至上的错误倾向。诚然，有学者认为，在我国现阶段合作社发展的情势下，合作社发展规模与规范、效率与公平难以兼顾，应该规模与效率优先。然而，政府大力扶持合作社恰恰是应该基于其在“公平”方面的独特功能，而规范性强的合作社恰是能够充分体现公平性的竞争弱势的联合，合作社的受益者是直接从事农业生产的农民，这为政府维护社会公平提供了一个重要的渠道，政府不应该将规模、效率置于凌驾在规范、公平之上的组织首选价值，没有规模与效率，合作社发展就可能萎缩、丧失竞争力甚至最后消亡，但是，没有规范与公平，合作社就会异化，损失其本质规定性、转化为企业，最终合作社也会消亡。因而，偏废任何一方都会给我国农村专业合作事业的发展带来难以估量的灾难性影响。 二、我国农民专业合作社政府规制的现实需求与供给偏离 规制是在市场经济条件下，以矫正与改善市场失灵、实现某种公共政策为目的，对微观经济主体进行规范与制约的行为，是宏观调控中政府管理经济的重要手段(曹会勤等，2008)。政府对微观主体的规制往往又被划分为经济规制与社会规制两类，其现实中更多的应用在于纠正和控制自然垄断的行为，在保留有效率垄断的同时限制垄断者的垄断能力(何立胜等，2005)。因此，实践中政府的规制行为往往更多地出现在对垄断行业和垄断企业行为的纠偏上，比如，对垄断性企业实施市场进入规制、价格规制、数量质量规制以及资源环境规制等。然而，从政府规制的目标与实施方式上来看，政府规制的目标是实现社会福利的最大化，具体实施方式则为纠正市场失灵，消除外部效应，培育和发展竞争市场，规范市场主体、客体与载体，创造一个公平竞争的市场环境，优化资源配置，提高经济效率，协调社会成员关系与利益，维护社会公平正义等。而合作社作为一种特殊的市场组织，也需要政府基于其组织特征，给予适度的规制与干预，对合作社进行政府规制是内置于培育与规范市场、维护社会公平的政府规制的要义之中的，同时，对合作社进行政府规制还是农民专业合作社发展战略所要求的，也是农民专业合作社重规模轻规范、重效率轻公平的发展路径偏离所呼唤的。
