JEL分类号：H79 中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1000-6249(2013)02-001-11 一、导论 秦始皇一统天下之后，废封建立郡县，建立了高度集权的中央政府；中央政府通过自上而下的郡、县、乡、亭等官僚机构直接控制和管理基层社会的民众(严耕望，2007：pp57-66，pp237-244)。这是一个完全由官僚机构实行集权统治的国家。 然而，中国历史演变的结果是，在单一的官治体制之下，逐渐发展出一定程度的社会自治。汉代以后，国家政权逐渐从乡退缩到县，经过宋元明数百年演变，至清代中期，基层社会最终形成了以地方官主导、以地方乡绅和宗族自治为基础的治理结构(韦伯，2004：pp137-150；费孝通，2009：pp65-69；王先明，1997：pp21；张研和牛贯杰，2002：pp9-16)。张研、牛贯杰把这种治理结构称为“双重统治格局”，意为国家的治理是“以上层政权为主导，基层社会组织(主要是宗族和乡族组织)自我管理为基础，上下连接、相互依赖的双层统治”(张研和牛贯杰，2002：pp9-16；张研，2008：pp349-351)。黄宗智把这种统治称为“集权的简约治理”，即治理结构的上层虽然高度集权，但是，县以下主要依赖准官员和地方社会内部的纠纷解决机制进行间接治理(黄宗智，2008)。到晚清末年，不受宗族控制的社会组织大规模兴起(如商会、自治会、城会、堂会以及各种民间组织等)，开始在地方事务中发挥重要职能，逐渐在地方政府和民众之间形成了“公共领域”(王笛，1996)。 为什么一个集权的政府却能够接受基层社会在一定程度上实行自治？对此问题，学术界普遍接受的一种观点是，在明清时期，州县政府正式官员太少，以很少的官员管辖广土众民，使得官僚机构不能有效地深入到基层社会实施统治，不得不依赖地方乡绅和宗族组织管治民众和办理地方事务(韦伯，2004：pp146-150；黄宗智，2001：pp214-217，2008；张研和牛贯杰，2002：pp102)。如在清代，县级政府一般只设知县等二三名正式官员，而一县人口少则十数万，多则上百万；地方治理的两件大事，一是尊礼守法、完粮纳税，一是安民缉盗、防卫治安，均需依靠宗族和乡族组织(张研和牛贯杰，2002：pp102)。所以，费正清不无幽默地说，这些州县官是“在表面上管辖着约有二十万至二十五万居民的辖区”，他们只有与当地乡绅和宗族组织合作，才能治理其辖区(费正清，1993：pp22-24)。 我们把上述观点简称为“官治能力受限论”，它认为传统中国的基层社会自治不是政府有意为之，而是政府的管治能力受到了客观条件的限制。我们可以引用瞿同祖的观点为这种观点作一个注解：“(清代)乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予乡村自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种‘自治’，换句话说，就是中央集权尚未完成(或不彻底)的结果。”(瞿同祖，2003：pp11)。那么，约束政府的管治能力的因素是什么？学者们的进一步解释是，官僚机构的规模受到财政约束和家族政权的约束，因此，其实际的管治能力难以深入到基层社会之中(韦伯，2004：pp146；黄宗智，2008，2001：pp214-217)。财政约束是指，传统中国在财政上主要依赖分散的小农完粮纳税，由于缺乏准确的统计信息和科学管理技术，政府的征税能力受到严重制约，实际征集的税收只占农业产出的很低比例，使得国家只能维持小规模的官僚机构(黄宗智，2008；Wang，1973)。家族政权的约束是指，家族政权面临的一大威胁是国家分裂为独立的地方势力，为了应对此种威胁，皇帝需要直接控制派往全国各地的主要官员，通过依附于皇帝个人的官员来控制散布于全国的官僚机构(黄宗智，2001：p214-215)。为此，皇帝需要尽可能简化官僚机构的层级，减少官员人数，以免切断官员与皇帝之间的个人联系纽带，因而有意使得官僚机构只延伸至县级政府，不深入到基层社会(黄宗智，2008，2001：pp214-217)。 对于上述问题，还有另一种观点，我们称之为“集权的政治风险论”。费孝通认为，自上而下的集权统治隐含着很高的政治风险，因为“自上而下的命令谁也不敢保证是人民乐于接受的”，因此，中央政府为了政权稳定和国家的长治久安，需要构筑集权统治的安全阀(费孝通，2009：pp62-73)。这个安全阀的设置就是在自上而下的集权统治之外，允许自下而上的民意反馈、协商和制衡的政治轨道之存在。为了设立此种自下而上的政治轨道，就需要有意识地把官僚机构悬空起来，不让它进入到与民众日常生活密切相关的地方社会事务之中(费孝通，2009：pp65-69)。因此，国家任命的官员只到县衙为止，不再下去了。 我们首先指出，上述两种观点隐含着不同的假设前提。“官治能力受限论”隐含着国家希望扩大自己的管辖范围和集权程度，或者说，统治者追求的是扩大自己的控制权。在这一假设前提之下，国家之所以容忍基层社会实行自治，是由于其管治能力受到客观条件的限制，如征税能力的约束和家族政权的约束。因此，依据“官治能力受限论”，我们可以推断：如果国家因技术进步和组织方式改进，能够打破征税能力的约束和家族政权的限制，那么，官僚机构的规模(包括层级和人数)和管治能力就将扩大，国家政权将向基层社会延伸，官僚机构的统治将取代基层社会的自治。与“官治能力受限论”的假设前提不同，“集权的政治风险论”是假设统治者更关心政权稳定和国家的长治久安，因此，政府接受基层社会自治的原因，不是由于国家政权无力深入到基层社会，而是为了降低集权的政治风险。换言之，即使政府有能力直接管治基层社会事务，只要直接管治面临着较高的、与民众发生冲突的风险，政府为了维护社会稳定和政权稳定，也会限制官僚机构的管辖范围，并在一定程度上引入或接受基层社会自治。
