冷战后，防扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升，逐步成为美国外交和国家安全战略的一个最重要的政策目标和关注焦点。对于这一重要国际政治现象，国际学界多有研究。大体而言，学者们或关注防扩散与反扩散关系之研究，①或努力探讨反扩散的合法性，②或讨论能否阻止扩散，③或探讨防扩散的对策。④也有学者关注到美国冷战后防扩散政策的演变及其特点，并反思美国冷战后的防扩散战略，但学者们往往持相反的看法，或认为美国防扩散战略没有效果，甚至已崩溃，或者认为它取得了极大的成功。⑤至于为什么造成冷战后的扩散，持传统观点的学者强调外部驱动尤其是“安全困境”的作用，修正主义学者如格雷戈里·J.拉特雷(Gregory J.Rattray)和威廉·金卡德(William Kincade)则强调内部因素如声望、政权类型和经济状况等的影响，认为它们在大规模杀伤性武器扩散中发挥了同样重要的作用。⑥很明显，无论是传统观点还是修正主义观点，都忽视了美国政策的影响尤其是其消极影响。 本文以对美国政府相关机构大量原始档案的解读为基础，梳理美国冷战后防扩散的政策措施，讨论其特点和后果，探寻造成目前大规模杀伤性武器扩散状况的原因。 一 冷战后美国防扩散的政策措施 第二次世界大战之后，防止大规模杀伤性武器(Weapons of Mass Destruction，简称WMD)的扩散开始成为国际政治问题，也是冷战时期国际关系的一个重大主题。冷战的结束并未降低各国对具有强大威慑力的大规模杀伤性武器的依赖，相反，各核门槛国家和一些非国家行为体竞相渴望掌握各种大规模杀伤性武器。大规模杀伤性武器的扩散成为“全球安全与稳定的潜在的最大威胁”，不仅会削弱与军备控制有关的国际法机制，破坏国际法中关于使用这些武器的标准，侵蚀加强国际防扩散机制和标准的努力，而且很可能使美国国内对国家利益的讨论升温。同时，由于希望获得地区支配地位的“流氓国家”把大规模杀伤性武器看作是维持其政权存续、威慑地区对手、挑战美国霸权和限制美国使用军事力量的关键因素，一旦敌国或潜在敌国掌握大规模杀伤性武器，美国实施干预的成本就会大幅增加。这些成本包括：美国难以获得实施军事干预所必需的国内政治支持，美国从外交上胁迫敌国的难度增加，美国在流动性日益增大的国际环境中活动余地将更小。所以，防止大规模杀伤性武器尤其是核武器的扩散，逐步成为冷战后美国外交、军事和国家安全战略的一个最重要政策目标和政府最优先考虑的问题之一。为防止扩散，美国政府在政治、经济、军事、外交等各方面都采取了相应的政策措施。 首先，改组和新成立防扩散机构，加强协调，理顺关系。 美国政府参与防扩散事务的部门和机构众多，包括白宫的许多办公室、国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部等。为确保上述不同部门责任明确，工作卓有成效，从而更有效地防止大规模杀伤性武器的扩散，冷战后历届美国政府对防扩散机制都进行了改革和调整。 改组和成立新的防扩散机构是美国政府防扩散的最重要举措。1997年11月，国防部长发布防务能力倡议，撤销负责国际安全和扩散政策的助理国防部长职位及其功能，改由负责战略和削减威胁的助理国防部长行使；成立防务威胁削减署(Defense Threat Reduction Agency，简称DTRA)，它由国防部防御特别武器署(Defense Special Weapons Agency)、现场视察署(On-Site Inspection Agency)、防务技术安全管理署(Defense Technology Security Administration)等若干职能部门重组而成，由国防部内专门增加的负责反扩散和核安全的助理部长负责，定期向总统提交大规模杀伤性武器扩散情况报告，并提出应对方案。这一改革提高了国防部在防扩散决策和行动中的地位。此后，防扩散的军事化倾向明显加强。最引人注目的机构调整是1999年4月把军备控制与裁军署(Arms Control and Disarmament Agency，简称ACDA)并入国务院。在并入前，与扩散有关的事务分散在各地区事务司(如欧洲和加拿大事务司)和各功能性事务司(如政治、军事事务司)，由负责双边事务的副国务卿和负责军备控制与国际安全事务的副国务卿协调。这不利于防扩散。军备控制与裁军署撤并后，军备控制与防扩散被纳入国务院日常事务，由负责军备控制与国际安全事务的副国务卿领导，提高了防扩散在美国外交政策和国家安全战略中的地位和国务院应对大规模杀伤性武器扩散挑战的能力，防扩散成为美国外交政策中最优先的任务之一。 加强各防扩散职能部门之间的协调与合作。为加强彼此协调，美国政府决定，在国家安全委员会和白宫指导下成立诸多跨部门协调机构。作为最高协调机构，国家安全委员会负责制定防扩散的指导原则。各跨部门机构根据指导原则制定具体领域的防扩散行动。在国家层面，国家安全委员会成立反扩散技术协调委员会，主要任务是制定关键的政策、战略、研发和后勤目标，负责协调政府各部门之间的反扩散努力；在部门层面，作为最重要的协调行动，1994年，克林顿政府成立反扩散计划审查委员会(Counterproliferation Program Review Committee，CPRC)，负责审查与防扩散有关的所有行动和计划。委员会由国防部长担任主席，成员包括能源部长、中情局长、参谋长联席会议主席和国务院、国土安全部、司法部和联邦调查局的相关负责人。该委员会被授权制定和实施有关跨部门的行动建议和计划。⑦此外美国政府还成立了防扩散和军备技术工作组、技术支持工作组、反恐怖主义和国家政策协调委员会、防扩散委员会共同体等跨部门组织。为应对日益严重的生、化武器扩散，1990年代初，美国在各个领域成立跨部门的防扩散圆桌会议，负责协调美国政府防止前苏联境内的生物和化学武器扩散。1996年，美国成立防生、化武器扩散中心。随着生、化武器扩散加剧，1999年1月克林顿宣布建立防生、化武器扩散特别工作组。⑧在防导弹扩散领域，美国政府成立了由国务院官员任主席的导弹技术出口控制工作组和由国务院国际安全与防扩散局(Bureau of International Security and Nonproliferation，DOS)主持的导弹贸易分析小组，协调各部门在防导弹扩散上的努力。⑨这样，美国政府建立了在不同领域和不同层面协调各个部门防扩散的完备体系。
