美国全球公域战略评析

      冷战结束以来，随着全球化的纵深发展和新兴国家的群体性崛起，世界正在经历一场持久而深入的权势转移。在此背景下，美国面临一系列新形势与新挑战，其中就包括以海洋、太空、网络空间和极地等为代表的全球公域(global commons，也译作“全球公地”)出现的新形势与新挑战。本文首先对“全球公域”的内涵进行界定，分析其引起美国战略关注的原因，并在此基础上探究美国全球公域战略的实施及其影响。

      一、全球公域新态势

      所谓“公域”，是指没有任何单一决策体对其享有排他性权利的公共资源(如空气、河流、牧场等)。这意味着此类资源“无人独有”或者“全体共有”。①“全球公域”这一术语无疑是“公域”概念在全球层面的扩展，它最初来源于上述公共资源领域，并逐渐演化为一种涵盖“南极、公海、深海海底矿物、大气、太空”等领域的集体性标签。②目前，国际社会对“全球公域”概念的界定不尽一致。在联合国框架下，“全球公域”主要指那些国家管辖范围之外的自然资产，包括海洋、外层空间和南极洲。③美国国防部于2010年发布的《四年防务评估报告》则认为，“全球公域”是指不受单个国家控制，同时又为各国所依赖的领域或区域，它们构成了国际体系的网状结构，主要包括海洋、空域、太空和网络空间四大领域。④

      虽然上述界定各有侧重，但是从中不难推断出构成“全球公域”概念的四大要件：(1)全球性——超越地区层面，具有全球维度；(2)非排他性——一国对它的消费或利用不能妨碍其他国家的同等行为；(3)公共性——不为某个单一实体拥有或控制，属于全人类的共同财产；(4)价值性——对掌握了必要技术能力的国家和非国家行为者而言，能够为了政治、经济、科学、文化以及军事目的而出入其中并加以利用。

      近年来，美国战略界和决策层不断提及全球公域对美国安全和防务的重要性，并且多次强调美国在全球公域中面临的挑战。2008年4月，时任国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)在空军战争学院的一次演讲中声称，“保护21世纪的全球公域——特别是空域和网络空间——已经成为美国的一项关键任务”。⑤

      2010年2月，盖茨再次指出：“美国必须做好准备应对一系列更为广泛的挑战，包括使用先进的新技术来阻止美国军事力量进入海洋、空域、太空和网络空间等全球公域，以及由非国家组织造成的威胁——通过发展更为狡猾和更具毁灭性的手段来袭击美国和制造恐怖。”⑥此后，在2012年10月11日召开的“工商业主管与国家安全事务”会议上，新任国防部长莱昂·帕内塔(Leon E.Panetta)强调：“过去，我们在陆地、海洋、空中和太空采取行动。进入新世纪后，美国军队还必须在网络空间协同保卫国家。”⑦上述美国高官的言论表明，全球公域已经与美国的新国家安全战略发生高度关联。

      全球公域之所以引起美国战略界、政策界的战略关注，主要原因在于全球化时代的国家安全不再局限于边界安全，更依赖对全球公域通行自由及利用的驾驭能力。在美国决策层看来，二战后美国一直是全球公域的首要保护人，而美自由出入全球公域则是国际经济和政治秩序的基石。⑧然而，随着冷战后经济全球化的发展和科学技术的进步、新兴大国的强势崛起等，一些国家和非国家行为体获得削弱美国掌控全球公域的能力，对美国构成前所未有的挑战。

      首先，新型公域的出现增加了美国维护和自由进出全球公域的难度。例如，除了要应对海洋和太空等传统的全球公域问题外，冷战后兴起的网络空间对美国国家安全构成严峻挑战。网络空间的复合性、无政府性以及网络行动的难以探测性和归因性无疑会使军事计划变得更为复杂。尽管互联网在军事和民用部门均得到了广泛应用，但是美国防务界“就网络空间对美国军事能力和行动的全面影响的理解依然有限”⑨，其维护网络信息安全的技术水平也有待提升。

      其次，非国家行为体弱化了美国掌控全球公域的能力。一般而言，国家行为体主张各国进出全球公域的自由权不应当受到限制，而非国家行为体受经济和意识形态等因素的驱动，更有可能拒绝、阻止或者妨碍国际社会对全球公域的自由出入和使用权。例如，近年猖獗的索马里海盗问题就对包括美国在内的国际海运商务构成了严重威胁。此外，在国际互联网领域，恐怖主义组织(甚至个人)也可以利用低廉的资源和成本来中断或削弱美国民众、商业和政府的上网功能，继而对美国社会的正常运转造成负面影响。

      再次，进入全球公域的门槛和成本降低严重削弱了美国的既有优势。受益于经济和科学技术的进步，冷战后人类进出全球公域的障碍大为降低，各种类型的行为体也已经具备介入全球公域的能力。一个典型的例子是国际空域——由于较高的资金和技术限制，在冷战期间几近成为美苏两个超级大国的“专属区”——目前经常成为来自各国的数十个公司、财团以及企业家个人和商业实体造访的对象。⑩与此同时，在个别高端军事领域，一些国家已经或正在迅速接近美国的水准。虽然从长时期以及在全球层面看，此类国家还不具备挑战美国军事介入全球公域的能力，但是它们对常规的、非对称性的反介入和区域阻遏能力的大量投入，使得其已经在特定的区域和时间段内具备了挑战美军自由活动的能力。

      最后，新兴大国在全球公域中与美国形成了竞争态势。长期以来，凭借自身技术与话语优势，美国及其盟友试图通过主导全球公域治理规则的制定和加强军备来继续维持其主导权，在全球公域战略资源的分配上坚持“先到先得”原则。而中国、俄罗斯、印度等新兴国家，随着国力的增强，希望在全球公域治理事务上拥有更大的发言权和决策权。(11)因此，新兴国家不会默认美国在全球公域中长期扮演“保护者”的角色，它们将会在全球公域治理格局中谋求与其日益增长的国力相适应的地位，以满足不断变化的国家利益需求。(12)此外，为了提高进入全球公域的能力，新兴国家正在利用其新近积累的财富进行军事现代化建设，这不仅意味着“全球公域开发俱乐部”的进一步扩容，还预示着美国在全球公域战略资源分配上所奉行的“先到先得”原则将无法持续。