美国行政法中的“政策声明”

      中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2013)02-125-07

      一、问题的提出

      “政策声明”(policy statements)作为一种非立法性规则，广泛适用于各个领域。美国联邦食品药品监督管理局、环保署、社会保障署等诸多部门发布了成千上万的“政策声明”用以指导行政实践。其形式纷繁多样，如声明、备忘录、手册、政策建议等。①这些文件在美国行政实践中发挥着重要的作用，但也引发了诸多争议。因此，本文试图从学理上的“政策声明”定义出发，考察这类文件的不同功能以及法院、学者对待此类文件的不同态度，为美国法上的政策声明提供一种全景式的梳理。

      中国法上也存在着大量类似的产业政策声明、指导性文件，这些文件长期以来遮蔽于“规范性文件”的巨幕之下，并未有学者给予深入探究。究竟这些文件具有何种功能，在法治的框架下又应如何规范此类文件的制定与执行，借助美国法的梳理或可有所借鉴。

      

      图1：美国行政法上的“规则”分类

      二、美国行政规则谱系中的“政策声明”

      基于美国联邦行政程序法(APA)第553款规定，规则制定需要经由通告评论程序，而553款(b)(A)项则规定了诸多例外情形。例如，政策声明、解释性规则、程序性规则以及军事、外交事务性规则等。以此为据，美国行政法学学者将“规则”分为实体性规则与程序性规则。其中，实体性规则有三种类型，即立法性规则、解释性规则以及政策声明，后两类一般会被统称为“非立法性规则”。美国各级法院和评论者将遵循规则制定程序的规则称之为“立法性规则”，认为这些规则具有同制定法相同的效果，即具有法律上的拘束力。然而，“政策声明”却不是此类规则。它是一种实体意义上的非立法性规则，“实体意义上的”是因为它涉及到具体的行为、资格而并非程序。“非立法性”是因为它们并未经由强有力的立法程序推动，一般由行政机关的总指挥长或者首长发布。见图1。

      在这种分类框架之下，立法性规则、政策声明、解释性规则经常会被放在一起讨论。因此，有必要对彼此间的差别进行分析。一般来说，区分立法性规则与政策声明较为简单，它们有如下几点不同之处：②(1)程序要求不同。除了某些特定情形，行政机关发布“立法性规则”必须经由联邦行政程序法规定的通告评论程序，政策声明则不需要通过这一程序，同时也仅仅有少量政策声明发布于联邦登记声明之中。(2)拘束效果不同。一个有效的立法性规则具有像法令一样的拘束效果。然而，一般的政策声明则不具有对公众以及法院的拘束效果。政策声明在司法上缺乏可执行特征，行政机关多数认为它们是“实验性”的。(3)司法审查的尊重程度不同。许多立法性规则适用于特定案件，因此可能是司法审查的潜在对象，多数政策声明则不能接受具体的司法审查。当然，也会有些例外情形，但一般而言，法院对立法性规则会给予更多尊重。如果规则是“合理的”，法院会支持某项立法性规则；但是如果政策声明是“说服性”的，法院则会给予尊重。以上这些差别，可以成为厘清立法性规则与政策声明的标准。

      但相对而言，区分政策声明与解释性规则更具难度，二者同属非立法性规则。因此，具有很多类似性。如果一言以概之，即从功能来看，行政机关采用“解释性规则”，通常用于解释它所制定的法令或规制措施，而采用“政策声明”则用以表明行政机关做出裁量决定时的一种“态度”。③进而，这种态度可能并不具有强制性拘束效果。

      基于上述区别，学理上可以将政策声明的法律性质确定为一种属于联邦行政程序法规定的“例外”情形，是一种非立法性规则。同时，从内容上看，它意味着一种对于未来发生事项的告知，其宗旨在于“告知而非控制”。④如果仅仅从形式意义上来加以分析，对于“政策声明”的讨论可能到此便可终止，因为形式上此类文件并不具有任何法律拘束力，也没有任何立法性规定做出控制该类文件制定的规定。然而，实践中，政策声明却在不同领域发挥着它的独特功能并因此可能产生一定的拘束效果。

      三、政策声明的实践及其功能

      早在1970年，美国学者Gardner便对有关的“非正式行为”进行探讨，⑤并认为90％的政府行为是以非正式形式来加以实现的。例如，美国联邦职业安全与劳工部(OSHA)至今为止发布了三万份左右的政策声明，其中只有20个受到联邦预算管理局(OMB)的规制。联邦食品与药品监督管理局(FDA)于2007年3月发布的“减少新割蔬菜与水果的微生物食品危害”声明，也特别强调了它的“非拘束性特征”。美国联邦通讯委员会也发布了大量的政策声明，它们对于被许可者与公众都有显著影响。联邦证券监督管理局也时时会发布一些针对特定事件的声明。例如，有关私人协助行政调查的政策声明；向新闻媒体人员发布传票的政策声明；关于替代性纠纷解决的政策声明等。

      之所以有如此多的行政机关乐于采用政策声明，原因在于作为一种信息工具，政策声明具有诸多功能与优点。如相比较而言，政策声明比通告评论程序更为廉价，无需耗费更多成本；同时，它可以实现与立法性规则相同的效果，却无须接受国会与政治机构的监督。⑥此外，政策声明通过为行政机关提供一种表达意见的非正式方式，可以推动政策实际实施之前的信息传播与披露，使行政机关持有的观点尽早地展露于公众面前。正是因为它所具有的这些特殊功能，吸引着越来越多的行政机关采用这种方式。如联邦通讯委员会(FCC)工作人员认为，之所以会采用政策声明，原因在于立法性规则中所表述的政策缺乏确定性。联邦环保署对这种方式也赞誉有加，并认为：“环境政策声明不仅仅是我们所确信的作为公民与民族的宣言，它也确定了先例并表达了我们的国家目标与激情。”