所谓文化管理体制，是指有关政府管理文化的职能和组织体系、政府管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系以及合理规范文化单位之间与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制[1]。改革开放以来，我国文化管理体制改革取得了一系列的进展和突破，但在新体制建立的同时，也保留着“旧体制的遗产”。本文从激励机制、改革成本、变与不变等角度，分析改革的动力来源、约束条件和路径依赖，以透视中国文化管理体制30多年来的改革发展进程。 一、激励机制：文化管理体制改革的动力来源 对于1978年以来文化管理体制改革的推进情况，有论者总结如下：一是文化行政部门的职能渐进转变，由政事不分、管办不分向政企分开、政事分开、管办分离推进；二是政府文化投入方式有所转变，由国家大包大揽式的单向投入向以激励为基准的“绩效投入”推进；三是社会、民营文化有所发展，由国办文化单一发展格局向以国办文化为主体、民营文化和混合所有制文化协调发展推进；四是文化资源得到一定程度的优化配置和重新整合；五是文化事业单位内部管理机制改革取得明显进展；六是推进经营性文化单位转企改制；七是确定试点，以点带面。相应地，改革在4个方面取得了突破：一是在所有制上的突破，国有文化与非国有文化共同发展；二是在资源配置方式上的突破，资源计划配置方式与市场配置方式并存；三是文化市场的建设、培育和管理上的突破，承认并发挥文化市场的重要作用，初步建立起文化市场管理体系；四是在文化行业性质认定和划分上的突破，区别公益性文化与经营性文化，并在理论上确立了不同的管理模式[2]。 改革之所以取得了突破性进展，是因为改革本身存在某种动力来源。根据戈登·塔洛克的理论模型，如果个人估计改革带来的潜在收益要大于私人成本，那么个人或组织就会参加改革，否则他就会反对改革[3]。理性选择制度主义则指出，制度变迁是追求自身利益最大化的行为主体对成本、收益进行权衡的结果，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动变迁直至实现制度创新。由此出发，有学者曾从中央、地方政府和文化行业主体的角度，探讨了我国文化体制改革的多重动力来源[4]，却没有提供对改革“利益相关者”激励机制的详尽分析。 实际上，从制度分析的角度看，制度具有两种基本功能：一是约束，二是激励。诺斯在指出制度约束、协调个人行动的同时，也特别强调了制度的激励功能：有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率，接近社会收益率[5](P1)。换言之，能促使个人不断努力、不断创新的制度就是好制度，因为它能给组织中的人提供一种持续的激励。 由此来看，假如说我国传统文化管理体制存在着弊端，那么其根本则在于激励机制的缺失。这首先与传统社会主义体制的产权制度有关，即个人在公有制财产的剩余索取权、转让权和控制权中的缺位，是激励因素匮乏的体制根源[6](P363～366)。其次，它也与委托人和代理人的目标冲突和信息不对称所导致的激励问题直接相关[7](P25～31)。在制度运行上，传统文化管理体制的最大特点是过度强调“作为约束的制度”(体现为各种行政规约和意识形态束缚)，而“作为激励的制度”(尤其是物质激励)则受到了根本性忽视。激励机制的缺失必然导致制度运行的低效，所谓“干与不干一个样，干好干坏一个样”，其根源就是激励机制出了问题。 改革开放以来，我国经济体制改革之所以取得巨大成功，—个主要原因就是激励机制发生了变化。其关键，是在中国政治治理模式下将对官员的正面激励与市场因素、政治因素很好地合成在一起。无论是财政联邦主义、官员政绩观、价格双轨制、放权让利、抓大放小、经营承包，还是“让一部分地区和个人先富起来”，都是将市场协调机制引入社会主义经济体制中，并把“激励搞对”的结果[8]。 如同经济改革一样，新时期文化管理体制改革也是从调整激励机制开始的。如1978年财政部批准了《人民日报》等8家新闻单位试行“事业单位、企业化管理”，并允许中央电视台于1979年播出了第一条外国商业广告——这成为我国文化管理体制改革破冰和启动的标志。而之所以做出这样的改革调整，最直接的原因是当时财政严重困难，已不足以支撑对整个文化事业单位体系的财政供养(“文革”后政治上全面落实政策，大量人员回归文化单位，财政供养人员剧增)。由于当时文化单位普遍存在财政补贴不足问题，倒逼它们进行管理体制、运作机制的改革创新。另一方面，“事业单位，企业化管理”的双轨模式，在保留文化单位的事业属性的同时，通过企业化管理将一定程度的市场经营机制引入文化单位的运作中来，调动了单位成员的积极性，尤其是允许这些单位从经营收入中提取一定比例用于增加员工福利，形成了完全不同于以往的激励机制。此后承包责任制、以文养文等新机制在文化单位的普遍实施以及劳动人事、收入分配和社会保障“三项制度改革”的推行，这些主要基于物质层面的激励无疑成为文化单位及其员工积极参与改革的重要动力。 假如说国办文化单位改革的局部推进，是“体制内”激励机制变化的结果，那么随着文化市场和文化产业的发展，改革的激励机制则因得到“体制外”力量的推动而进一步强化。改革开放以来，由于政治意识形态的调整，经济体制改革深化的主要成果之一，就是确立了非公有制经济的合法地位，并放宽了非公有制经济的市场准入门槛，形成了多元化的所有制基础。同时，市场经济的发展也导致具有高度整合性的“总体性社会”的瓦解，形成了相对独立和日益扩展的市场、社会领域。伴随这种产权制度和社会条件的深刻变化，一方面“体制外”的增量改革促进了民营文化经济和社会文化组织的迅速崛起，另一方面“体制内”的存量改革也受到了增量改革的极大推动，我国文化管理体制改革出现了两种改革齐头并进、共同驱动的局面。从激励机制上看，不仅民营文化企业和社会文化组织具有参与改革进程的动力(如希望降低文化市场准入条件，与国办文化单位一样获得“国民待遇”)，而且国办文化单位在市场化条件下也提出了进一步发展的要求(如要求政事分开、政企分开，获得更大的自主经营权和改革收益权)。更重要的是，对于党和政府来说，无论是增量改革还是存量改革，都有利于弥补政府公共文化服务上的不足，促进文化市场的发展繁荣，增加政府的财政收入，改善文化管理的效率和增加政府官员的政绩，最终有利于党执政地位的巩固和社会主义制度的长治久安。这些都为党和政府推动改革提供了正面的激励，并成为过去30多年文化管理体制取得长足进展的动力之源。
