一、引言 随着工业化、城镇化深入发展，农村人口大量向城市转移，城乡关系、农村经济结构也发生着巨大的变革。土地细碎化、农村空心化与农户离农化，导致农地长期投资减少、耕地资源质量下降、土地撂荒等问题发生，严重制约着中国农业与农村发展。实践表明，为解决食品安全问题、发展现代农业，缓解小生产和大市场之间的矛盾，将要求土地必须流转起来，实现适度规模经营。日本是亚洲第一个实现农业现代化的国家，其以农户为农业经营主体，通过制度建设实现农业现代化的进程，对中国正在推进的农业现代化、工业化、城镇化具有重要的参考价值。随着日本经济腾飞与人口高龄化、少子化的加速，日本出现了农地撂荒、农民人口锐减、农业生产停滞与农村衰退的困境。为了拯救农业与农村，日本政府通过农地改革，实施了一系列促进农地流转与规模经营的政策措施，以期实现提高农业竞争力、保障粮食供给、恢复农村活力的目的。日本农业的特点与中国有诸多相似之处，虽然基本农地所有权制度不同，但其对农地管理与改革的相关政策和经验，对中国土地流转及规模经营具有较强的现实意义。 二、日本农业现状及农地改革的背景 作为世界经济大国的日本，却面临着农业发展极度萎缩的困境。2011年日本农业总产值为4.6万亿日元，占国内生产总值的比重仅为0.98%。[1]从经济发展规模上来看，日本农业微不足道，近年来日本粮食自给率大幅度下降，使得日本成为世界上最大的粮食进口国，面临严重的食品安全和粮食安全问题。在以农业人口老龄化、少子化为主的劳动力结构变动和以土地撂荒、耕地利用率降低为主的资源环境变动的双重制约下，日本不得不踏上以农地制度改革为核心的农业与农村振兴探索之路。 (一)农业劳动力结构变动：过疏化与老龄化 在贸易自由化与全球化的背景下，国际农产品市场竞争激烈，农业收入过低，农民从事农业的愿望与积极性下降，离农趋势明显。随着日本经济的发展，从20世纪60年代开始日本农业劳动力大批外流，农业人口大量减少。据最新统计，从1960年到2011年，日本劳动力人口中的农业人口比重从30%下降到2.5%左右，而且其中65岁以上占61%，平均年龄为65.9岁。从农村人口来看，日本65岁以上人口占农村总人口的23%，而65岁以上农村人口占总人口的35%。[1]随着日本青壮年农业劳动力大量向非农转移，再加上日本老龄化、少子化加速，日本农村各地先后出现后继无人的局面。 在日本，销售农户与农业经营体①是农业生产的主力。日本农业劳动力的缺失还表现为农户与农业经营体数量的减少。从2005年到2010年，日本农户和农业经营体分别减少了11.2%和16.4%。从农户结构来看，销售农户减少了332218户，比2005年减少了16.9%；自给农户增长了12000户，比2005年增加了1.4%，而拥有土地的非农户增加了172672户，比2005年增加了14.4%。②以上数据表明，日本农户总体上减少的同时，结构也在发生巨大的变化，主要表现在从事商品化生产的销售农户数量减少，拥有土地的非农户与自给农户数量增加。劳动力结构变化使得以山区为代表的农村人口越来越稀少，传统村落制度迅速瓦解，并引发了耕地撂荒危机。[2] (二)农户兼业化与耕地撂荒严重 与中国相同，日本农业也以小规模的分散经营为主，土地细碎化严重。2010年，每个销售农户的平均耕地面积为2.02公顷，农业经营体的平均耕地面积为2.19公顷，而自给农户的耕地面积更少。小规模的分散经营使得大多数农户农业收入过低，单靠农业收入不足以维持生计，纷纷走上了兼业化的道路。2011年，日本的销售农户中，专业农户有44万户，只占全部销售农户的28%。在兼业农户中，以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”22万户，占14%；以非农收入为主的“第二兼业农户”占压倒性优势，占比高达58%。可见，超过半数的农户从事工资水平较高的非农工作，大量的兼业农户给日本农地利用带来了障碍，同时也诱发了耕地撂荒问题。2010年日本撂荒耕地面积为395981公顷，比2005年增加了2.6%，与90年代相比，则增长了1倍左右。[3] 日本耕地撂荒表现为自给农户和拥有土地的非农户撂荒面积的增加。耕地撂荒深层次的原因在于：一是农业劳动力过疏化与老龄化引发劳动力供给不足。2004年针对全日本市町村的一项调查显示，有45%的人认为“高龄化导致的劳动力不足”是土地撂荒的主要原因；③二是土地的农业比较收益低，而非农地价格高。农地所有者宁愿放弃耕种，而抱有资产持有的心态等待被征用。④尤其是在都市近郊，第二种兼业农户往往抱有较高的农地转用期待，他们宁愿放弃耕种与流转，形成撂荒耕地。 (三)农业与农村振兴的历史使命：低粮食自给率与农村凋零 自20世纪60年代开始，日本粮食自给率一直呈下降趋势，按照热量计算从79%下降到39%。尽管日本政府一直在呼吁振兴农业，但是日本粮食自给率低的局面丝毫没有改观。⑤低粮食自给率使得日本严重依赖进口，目前日本是世界上最大的粮食进口国。相关资料显示，如果日本每年进口的农产品全部在日本国内生产的话，需要将近1200万公顷的耕地，是现在日本耕地面积的2.5倍。⑥虽然受日本农耕文化传统与岛国忧患意识的影响，日本大米一直保持高自给率。例如，2009年大米的自给率为95%，其中用于主食的大米的自给率为100%，但是这是以日本水稻种植面积约占日本耕地总面积的34.3%、约占水田面积的63%为代价的。 除农业衰落之外，农村社会也出现凋零的趋势。农村社会的基础是村落，村落不只具有维持农业生产的职能，而且是在村落事务管理、传统文化传承、村民互助等各方面发挥重要作用的社区性组织。截至2010年，日本共有村落13.9万个，比1955年的高峰时期减少了11%。而且，现有的13.9万个村落中，能够发挥地域资源管理等职能的村落只有11.9万个。在山区或丘陵地带，伴随着农村人口的过疏化与老龄化的发展，许多村落处于濒临灭绝的边缘。而在都市郊区，由于都市居民与农村居民的混住化，村落出现社区化倾向，村落职能正在逐渐丧失。2011年东日本大地震的发生，使日本农业雪上加霜。据统计，截至2012年3月，被害农地面积大约2.4477万公顷，其中因海啸引发的农地毁坏2.1476万公顷。农林水产业被害金额2.4268万亿日元，其中农地与农用设施被害金额8841亿日元，农产品被害金额635亿日元。⑦除此之外，震灾还引发盐碱化、地盘沉下等危害。
