一、引言 小产权房是指在农村集体土地上违法或违规修建的、没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物。小产权房是一种特殊的部分产权房或是不完全产权房。部分产权房是和完全产权房相对而言的。完全产权房是指购房者拥有住房等建筑物的所有权和国有土地使用权，可以对所拥有的房屋行使占有、使用、收益、处置等权利。部分产权房的产权一般归单位和个人共同共有，购房人可以行使房屋的占有权、使用权，其部分可以继承和对内(单位内)出售，但是不拥有终极的收益权和处置权，尤其是处置权受到合约的限制。两类产权房最重要的区别是部分产权房的购房者不能单独享有与该房屋产权相组合的国有土地使用权。小产权房是一种特殊的部分产权房，其不能在法律上行使对国有土地的使用权和房屋的所有权，只能在经济上行使对房屋的狭义所有权和使用权。① 小产权房问题越来越成为全社会关注的焦点。一方面，伴随着人们对小产权房需求的扩张，小产权房的规模越来越大；另一方面，住房和城乡建设部、国土部等政府部门又多次出台相关政策和措施来“清剿”小产权房。小产权房问题陷入了一个“多难”的境地。小产权房问题的“多难”困境主要体现在小产权房的规模庞大、分布范围广、涉及问题多、合法性争议大以及治理难度大等方面。那么小产权房的出路何在？ 二、相关文献综述 小产权房问题的实质是产权制度问题，即经济意义上的产权和法律意义上的产权相互分离，经济意义上的产权没有被正式的法律制度承认和赋权。这是产权稀释或产权残缺的重要表现(Demsetz，1967；巴泽尔，1997)。[1-2]由于小产权房是在中国二元土地制度背景下特有的现象，故主要是国内学者对此问题进行了广泛的研究。 小产权房产生的背景和原因研究。刘江涛、张波(2008)认为农村集体土地的“逆行定价”方式、土地被征用的收益落差和较低的违规处罚成本是小产权房产生的主要原因。[3]徐海燕等(2008)以及李长健等(2009)利用博弈论方法分析了小产权房问题，认为小产权房是在现行城乡二元土地制度下农民、各级政府、房屋开发商和房屋购买者多方博弈的动态均衡结果。[4-5就小产权房本身而言，于毅(2009)认为城乡二元土地制度是其产生的前提，土地财政是其产生的根源，农村土地征地补偿标准偏低是其产生的“导火索”，城市里居高不下的房价是其产生的“催化剂”，政府相关部门对土地监管不严是其产生的“失灵之阀”。[6]季雪(2009)及朱健等(2009)指出开发小产权房的暴利、快速攀升的房价、保障不到位的住房体系和偏低的征地补偿标准是小产权房产生的原因。[7-8]季正松等(2009)将小产权房问题的本质归结为国有土地和集体所有制性质的土地在法律地位、经济权利和政治权利上的不平等。[9]程浩(2009)认为小产权房问题的形成和积累除了不健全的房地产机制、不合理的城乡二元土地收益分配机制和不完善的城乡二元住房保障体系外，也是各利益主体套利、逐利和分利的结果。[10]薛华勇(2009)从宪政视角认为农村土地权利的贫困是小产权房问题产生的原因。[11]而小产权房持有者的动机是复杂的，江奇、谭术魁(2009)以武汉市三个典型小产权房区的抽样调查发现，从均值来看，购房者的动机从大到小依次为金钱价值影响、基本住房改善、工作生活需要、认识兴趣、自然宜人环境，其研究结果也表明大多数购房者是具有复合型动机的人。[12] 小产权房的出路和治理研究。小产权房是一种自发的产权演进和制度变迁过程，在通过征地获得高额的土地增值收益和行政性垄断城市建设用地供给的情况下，政府是没有动机改变现行城乡二元土地制度的(周其仁，2007)。[13]武建东(2008)指出随着城市化和工业化进程的不断推进，小产权房已成为满足居民住房需求的一种供给模式，由于征地补偿制度、住房供给和保障体系以及价格等因素导致小产权房问题越来越严重。要解决小产权房问题就需要调整以土地为主的财富分配结构，平衡不同主体间的利益，实现土地使用权的商品化。[14]蔡继明(2009)则坚持小产权房的治理要实行分类处置的原则，对于占用基本农田的小产权房要坚决予以取缔，对于在宅基地和集体建设用地上建设的小产权房可以区别对待。[15]陈小燕等(2011)和钟凯(2012)认为小产权房是农民参与土地非农收益的主要方式，主张将“小产权房”逐步合法化。[16-17]黄泽勇(2012)指出在兼顾国家、集体、农民和购买者等多方利益的前提下，可实现小产权房的国有化。[18]王振伟、李江风(2012)认为在坚持农村土地集体所有制、土地收益分配公平合理和行为合法的前提下，可以通过改租、国有化、没收和拆除等方式对小产权房进行分类处理。[19] 综上所述，小产权房问题的产生有着深刻的社会、经济和制度背景，既是城乡二元土地制度条件下，不同利益主体套利和分利的结果，也是在住房保障体系不健全和房价偏高等条件下，不同利益主体自发选择的结果。而小产权房的出路何在？学者们提出了将小产权房商品化、国有化和合法化的改革方向，也给出了分类处置的具体方式，如改租、补偿性购买、没收和拆除等。但是这些提法都没有真正找到可以指导“小产权房”改革的理论基础。虽然，也有国内学者从产权组合的视角对小产权房进行了分析，如罗夫永(2008)把小产权房归结为产权组合的表现，但是其仅仅区分了“大产权”和“小产权”问题，没有具体分析小产权房的产权组合和产权内涵。[20]如果要从产权经济学角度来分析小产权房的组合式产权就需要具体地分解和组合产权主体，扩大产权权能内涵。本文通过数学方法分解和组合了土地和房屋的所有权以及使用权，同时引入“规划指标权”等来创新产权规则，这为分类处置小产权房提供了产权方面的理论基础，也是本文的贡献和创新之处。 三、小产权房产生的历史背景及现实困境 (一)历史背景 小产权房问题的产生是随着时间变化而不断演化的。20世纪80年代，深圳市就已经出现了“小产权房”，即一些城中村通过在集体土地上建造房屋来出租，甚至有一些农民在其宅基地上建造高层建筑来对外出租。随着时间的推移，一些城中村的集体土地上建造的房子就成为了小产权房。80年代中期，中国开始实行住房商品化改革，改变了以往单位供房的模式，实行住房的市场化供给模式。随着住房市场化改革的推进，商品房房价也逐步上涨。一些有住房需求但是买不起商品房的住房需求者开始购买和租用处于城市郊区或者城中村的在农村集体土地上修建的小产权房。90年代，北京等地已经出现了在农民宅基地上修建商品房出售的现象。随着城市化的推进，城市郊区、城中村以及工厂周边的农村集体土地上建起来了越来越多的小产权房。
