基于贫困疏解视角的美国保障性住房政策审视

      中图分类号：F290 文献标识码：B 文章编号：1009-6000(2012)11-0071-09

      1 引言

      中低收入阶层的住房困难是全世界城市化快速发展国家遇到的共同难题，能否解决这部分民众的住房问题，关系到国计民生乃至国家和社会的安定。因此需要政府及时调整住房政策，提高住房保障力度和覆盖面，帮助中低收入家庭“居者有其屋”。20世纪初以来，发达国家为保证“人人享有适当的住房”，保障中低收入阶层的基本居住权，在摸索中先后建立了较完善的住房保障制度。

      其中，美国以低收入群体为服务对象的保障性住房政策，主要包括以下两个方面：一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”(租房)；二是通过担保贷款等方式帮助居民拥有自己的住房(售房)，从而实现稳定社会、带动经济增长的目的。从资助形式来说，主要有两种：一是基于项目开发的集中式资助，包括政府直接建设住房，或者给州及地方政府提供组团资金，使其开发自己的社区项目(如公共住房项目、第8条款新建项目)；二是基于家庭单元的个体式资助，帮助低收入者获得私人市场的住房(最先设立于1970年代，如选房优惠券和住房信贷系统)。而不同类型的住房政策在贫困疏解方面的实际效用又存在很大的差异。本文将基于“贫困疏解”的视角分别对美国保障性住房的租房政策和售房政策进行比较评析，希望能对我国低收入群体的住房保障政策有所启示。

      

      2 作为贫困疏解手段的美国保障性住房政策

      2.1 多元演化的住房政策体系

      自1930年代以来美国历届政府采取了一系列保障性住房政策措施，对解决低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，主要涉及租房和售房两大领域。

      美国是世界上最早推行租房政策的发达国家，其住房租赁市场十分发达。从1930年代开始，联邦政府就利用贷款和补助金补助地方建造公共住房，地方政府获得拥有和经营公共住房的权利。至1970年代，美国政府减少了政府直接建房，转为支持私营的房地产开发商建造廉租住房。1974年起美国开始把疏解贫困纳入住房政策，并在部分城市开始采取“租房券”的方式对低收入家庭进行财政补贴，目前该项政策已成为美国住房政策的主流，取得了良好的成效。图1为美国三类租房政策的发展过程。

      

      同时，美国政府为了鼓励购房自住，为购房者提供了贷款担保、贴息、减免所得税、减免不动产税等一系列的优惠政策。经过70多年的发展，美国在政府直接干预下运行的住房金融体制已非常成熟。早在1932年，美国便构建“联邦住宅贷款银行系统”，其后又形成以联邦国家抵押贷款协会(后改名为“房利美”)和联邦住宅抵押贷款公司(房地美)为主体的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障，另外，联邦住房管理局(FHA)和退伍军人管理局(VA)的保险政策也帮助了大量中低收入家庭获得住所。图2为美国售房政策的发展过程。

      小结：由上可知，美国保障性住房政策经历了一个长期演化的过程，有的政策是对已有政策的并存式补充(如1974年美国租房政策第8条款新建和重大修缮项目以及现有住房项目)，有的则是替代式修正(如1974和1981年公共住房法案的修订、1980年代FIRREA之后的住房信贷系统)，但演化趋势大体如下：

      租房政策：直接向低收入群体提供住房→向私营开发商提供住房建设补贴→向低收入群体提供房租补贴(即：补贴对象的回归和补贴形式的货币化)。

      售房政策：以联邦房贷银行系统和二级房贷市场为保障的金融体制→以FHA、VA以及政府支持企业为代表的住房信贷系统(即：信贷条件的灵活和资金来源的多元化)。

      

      图3 美国保障性住房政策主要构成

      2.2 贫困疏解视角下的住房政策审视

      多数社会学家认为，基于社会公平的价值观，低收入者应该与高收入者享有同等的生存与发展条件，疏解低收入群体，使之不被排除在城市主流社会生活之外，是解决城市社会极化、打破社会经济和空间隔离、加强社会交流和融合的必要前提。疏解贫困，可以从空间和社会经济两个维度来理解。

      一是低收入群体在居住空间上的稀释，比如通过帮助低收入购房者、租房者，使其分流向贫困线下人口不足10%的低贫困区，可以解决不同阶层居住空间的隔离问题，化“贫困聚居”为“多阶层混居”，进而改善教育、商业和环境等公共资源的不合理分布状况。其疏解成效可以通过低收入群体的居住密度或是比例来表证。

      二是低收入群体在社会经济上的提升，低收入群体空间上的稀释有利于阶层间的纵向社会流动，低收入阶层能获得更多与高收入阶层交往的机会，通过其人际关系、信息网络等社会资本，得到工具性帮助，从而帮助他们逐步提高自身的社会经济地位，缩小贫富差距。其疏解成效可以通过与个体相关的社会经济因子加以测度和比较。