“结构性减税”一词是2008年12月中央经济工作会议首次提出的。当时为了应对那场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机，中央提出2009年经济工作的重点任务之一是：要较大幅度增加公共支出……实行结构性减税，优化财政支出结构。在此之后，结构性减税开始成为我国积极财政政策的一项重要内容。2011年12月召开的中央经济工作会议要求：2012年在财政政策方面，要继续完善结构性减税政策，加大民生领域投入。那么，什么是结构性减税？它的政策措施包括哪些内容？本文就这些问题谈谈看法。 一、“结构性减税”的含义 “结构性减税”是我国首创的一个概念，国际上并没有这个词。既然是首创，就没有一个国际上通行的既定含义。而在国内，官方目前对“结构性减税”也没有给出一个定义。学界对它的理解更是仁者见仁、智者见智。有人认为，既然叫结构性减税，那么它的重点就应当放在“减税”二字上，即通过结构性的税制调整以达到减轻税收负担(宏观税负)的目的；也有人认为，既然叫结构性减税，它就不同于全面减税，即这种减税并不要求税收收入总额的减少或宏观税负的下降。它只是一种有增有减的税制改革。那么，我们应当如何正确理解“结构性减税”呢？我认为，“结构性减税”概念中的减税，是指在不减少税收总规模的前提下有选择地对一些特定纳税人或特定税收项目进行减税，而不是消减税收总规模或降低宏观税负。 目前，税收是我国公共预算最主要的收入来源，占到全部收入的87%左右。公共预算在政府“钱袋子”中负责“人吃马喂”，属于刚性支出；而且预算的编制主要采取的是“增量预算法”，各个预算单位的预算安排要以上一年的支出数为依据适当调增确定。所以，如果实行全面减税，那么在财政支出规模不变甚至加大的情况下，必然会导致财政赤字的增加，从而进一步要求政府增加债务规模。可见，在我国要不要实行全面减税(比如有人提出“立刻减税一万亿”)，实际上就变成了要不要大搞赤字财政、要不要大量增加政府债务负担的问题。而今天日本和一部分欧元区国家(希腊、意大利、西班牙等)面临的债务危机已经警示我们，靠赤字、发债度日绝不是一种“免费的午餐”，未来必然要付出一定的代价。它实际上是把本代人的幸福建立在后代人痛苦之上的一种“损人利己”的财政安排。 以日本为例，从20世纪90年代初开始，由于“广场协议”导致日元升值，日本经济从此一蹶不振。日本政府只得靠财政赤字刺激经济增长。但长此以往，日本的国债像滚雪球一样越滚越大。到2011年年底，日本的国债余额已经占到GDP的229.7%。[1]这不仅加重了后代的偿债负担，而且也导致日本政府目前每年要拿出大笔的预算资金还本付息。2012年该项支出已占日本中央财政预算支出的24.3%。由于巨大的还本付息压力，日本政府只能靠发新债还旧债，2012年中央预算的国债发行收入比税收收入多近1.9万亿日元。[2] 再以欧洲为例，在欧盟国家中，希腊是债务负担最重的国家。这主要是由于其长期实行赤字财政的结果。即使没有发生经济危机，希腊的结构性赤字也十分可观。例如，2007年，希腊各级政府当年新增净债务占GDP的比重为5.82%。[3]而当国际金融危机爆发后，希腊更是加大了财政赤字的规模，以此来刺激经济增长，2009年至2011年预算赤字分别达到GDP的15.6%、10.4%和9.1%。财政长期的收不抵支最终导致希腊债务余额占GDP的比重从2008年的113%猛增到2011年的165.3%，三年提高了52个百分点。[4]日本和希腊滥用财政赤字刺激经济的教训确实值得世界各国汲取。 我国政府目前的债务水平可以说是“显性低、隐性高”。在2008年国际金融危机袭来时，我国政府实施了积极财政政策，但在预算赤字规模问题上还是比较谨慎的，从而使公开的债务规模处于一种可控的状态。例如，2009年，中央财政赤字从2008年的1 800亿元增加到7 500亿元，2010年又增加到8 000亿元；地方财政也从2008年的结余状态(当年共结余1 445.69亿元)转变为2009年和2010年各安排2 000亿元的赤字。但这两年中央、地方财政的总体赤字规模都没有超过GDP的3%(分别为2.79%和2.5%)。由于预算赤字得到有效控制，2011年我国中央财政国债余额为72 044.51亿元，[5]国债规模(国债余额占GDP的比重)仅为15.3%，远远低于日、美、欧国家的水平。不过也应当看到，在显性债务较低的同时，我国地方政府以各种方式承担的“隐性债务”①却相对较高。国家审计署办公厅2011年发布的《审计结果公告(2011年第35号)》显示，到2010年年底，全国地方政府性债务余额为107 174.91亿元，占当年GDP的26.7%，其中政府负有偿还责任的债务占63%。尽管上述显性的和隐性的中央、地方政府债务加起来也仅相当于GDP的40%多，没有突破政府的偿债能力，但是，根据国际上的经验教训，这种债务的增长势头必须得到有效控制。 在当前的宏观经济形势下，要想在“稳增长”的同时控制政府的债务规模，看来只能实行所谓的“结构性减税”，就是通过有增有减的减税，使税收收入“只减增速，不减规模”。近几年的结构性减税证明这种思路是正确的。例如，在国际金融危机到来之前，国家在编制税收收入的预算时，各年安排的收入增速②一般都在10%以上，如2007年为11.9%，2008年为14.8%；但2009年以后国家开始实行结构性减税，因此各年税收预算的增速都安排得较低，2009年至2011年分别为5.8%、9.2%和8.3%。③税收预算增速的调低既考虑了经济增速放缓对税收收入的不利影响，也考虑了具体的减税措施(如增值税转型、提高工薪所得个人所得税费用扣除标准等)带来的减收效果。但为了防止减税措施对税收规模造成过大的影响，这些年国家在出台减税措施的同时，也搭配出台了若干增税的改革，如2009年提高卷烟的消费税税率，并对卷烟加征批发环节消费税以及从2010年12月起对外资企业征收城市维护建设税和教育费附加。据财政部统计，由于消费税的改革，2009年我国国内消费税收入比上年增长了85.4%；由于城建税的改革，2011年城建税收入比上年增长了47.2%。不过，这些增税的改革措施并没有伤及企业和居民投资和消费的积极性。它在增加税收收入的同时也完善了税制，提高了税制的公平性。正是这种相得益彰的一增一减，使得结构性减税在没有大幅度减收的前提下实现了扩大投资、增加消费、促进经济增长的目标。
