一、引言 现阶段土地财政已内生于中国经济增长，成为中国经济持续稳定增长不可或缺的一部分。“土地财政—经济增长”的增长模式已固化于现有体制，成为地方政府促进地区经济增长的主要路径。但是依靠土地财政的增长模式存在着不可忽视的问题。首先，土地财政收入波动频繁、剧烈，会直接影响经济稳定增长，而依托于土地的融资体系，会将这种波动成倍放大，特别是在经济走向衰退时，土地财政甚至会给经济带来致命打击。其次，土地出让金作为公共收入，虽然在地方财政收入中占比较高，但一直未纳入财政预算管理，缺乏公开透明性和严格的监督与约束。在现行体制下，这将导致地方政府行为模式的扭曲，经济结构日趋不合理。再次，虽然当前土地财政已内生于经济增长，但受土地稀缺性的制约，土地财政必然不可持续。土地财政的不可持续必将会给现行经济增长模式带来严峻挑战。在后土地财政时期，如果不能及时摆脱对现有“土地财政—经济增长”模式的路径依赖，地方政府的行为模式将被进一步扭曲，给经济持续发展带来巨大的潜在风险。 土地财政作为中国经济转轨进程中体制改革滞后于经济社会快速发展的产物，只能是政府的一种短期行为(薛白、赤旭，2010；叶剑平，2012)，具有易波动、不规范、不可持续等特点，这些特点影响着中国经济增长模式和经济结构的演变。土地财政的不可持续性，预示着在后土地财政时期经济的长期稳定增长存在较大风险。前瞻性的思考这些潜在风险，对于及时采取防范策略，保持后土地财政时期经济的持续稳定增长具有重要意义。 在下文中，分三个部分对土地财政的经济影响及后土地财政时期的风险应对进行分析。其中，第二部分是土地财政对经济增长的不确定影响分析；第三部分分析了土地财政下的经济结构扭曲；第四部分是后土地财政时期的风险预判与应对。 二、土地财政对经济增长的不确定影响分析 土地财政是中国经济转轨进程中，土地二元体制、财政分权体制与以GDP和财政收入为主的政绩考核体制共同作用的结果。土地财政已固化于现行体制，内生于中国经济增长，成为影响中国经济增长的重要经济变量。目前国内学者在对西方内生经济增长理论(Barro，1990；Zou et al.，1996)进行拓展的基础上，探讨了土地财政对经济增长的影响(杜雪君，2009；薛白、赤虎，2010；中国经济增长前沿课题组，2011)，研究结果并不完全一致，但土地财政对经济增长具有显著影响且内生于经济增长得到了大家的一致认可。同时，这也表明简单地将西方经济理论进行拓展来分析转轨进程中土地财政对中国经济增长的影响还不足以对这一问题形成足够清晰的认识。 土地财政作为地方政府的一种短期行为，短期内由于其对经济周期的依存度很高，会伴随经济周期的波动和宏观政策的变化，产生大幅震荡，并反作用于经济增长。长期内由于土地资源有限，土地财政必然不可持续，其等价于地方政府通过债务融资实现短期公共支出的增加，而这对经济增长的长期影响尚未可知，反而会导致合理经济结构发生扭曲。本文基于此，来分析土地财政对经济增长的短期和长期不确定性影响。 (一)短期土地财政的波动必然会影响经济稳定增长 土地财政的短期波动主要受到政府政策和市场环境两方面因素的影响。宏观的经济政策和土地政策会对土地供给产生直接影响，国内经济的景气度则会对土地的需求产生较大影响。地方政府是土地市场唯一的卖家，它在土地可供给量和宏观经济政策的约束下，追求自身收益最大化。受土地供给和需求变化的影响，土地财政也具有较强的波动性。近年来，土地出让金收入和地方财政决算收入都保持着持续增长的态势，但土地出让金收入要比地方财政决算收入波动剧烈许多(如图1)。 现有研究表明土地财政已内生于经济增长，因此，土地财政的波动必然会带来经济增长的波动。由图2可以发现土地出让金比经济增长波动更加频繁，并且在大多数年份土地出让金与经济增长的波动方向一致。1999年，受亚洲金融危机的影响，GDP增长率有所下降，但此时受国内住房制度改革影响，土地出让金并没有随经济增长而下降，反而在住房制度改革的带动下大幅上升。同样，在2004年和2011年，受一系列从严土地政策出台的影响，土地出让金出现骤降。而GDP的大幅波动则发生在国际金融危机爆发的2008年。除特殊年份之外，二者的波动趋势非常一致。一方面，表明了二者的波动相互影响，印证了土地财政已内生于经济增长的论断；另一方面，土地财政的波动除受经济波动的影响之外，还受到政府土地、住房政策调整的影响，使得其波动更加频繁，这些波动亦会对经济产生影响。
图1：土地出让金与地方财政收入的波动情况①
图2：土地出让金与经济增长波动图② 从广义上讲，土地出让收益只是土地财政收入的一小部分，除此之外，土地财政还包括与土地相关的行政性收费收入、与土地流转相关的税收和政府土地融资所得。从其影响上来说，土地融资才是地方政府获取财政和城镇化资金的主要来源(刘守英、蒋省三，2005)，而包含土地融资的土地财政波动对经济增长的影响远大于用土地出让金所反映的影响程度。
