土地财政：一种“无奈”选择更是一种“冲动”行为

      从财政税收分配调整导致地方财政收支缺口来看，土地财政是一种“无奈”的选择，而以GDP增长为核心的地方政绩考核机制则决定了土地财政更是一种“冲动”行为。本文从土地财政的外在和内在原因两方面进行实证检验，具体结构为：第一部分设定考察土地财政的指标，并建立计量经济模型；第二部分选取2000～2009年全国266个地级市和30个省份数据实证检验土地财政原因；第三部分为实证分析的结论和建议。

      一、指标和计量模型

      本节从两个方面建立计量模型：(1)分税制改革后的财政分权是否激励了地方土地财政行为，以及土地财政是否有效的弥补地方财政缺口；(2)土地财政是否提高地方经济增长速度和工业化水平的同时促进了公共服务水平的提高。

      (一)指标选取。

      1.财政分权指标。

      财政分权是上级政府向下级政府下放财政权利，本文借鉴张晏、龚六堂(2005)所采用的方法，用下级政府实际拥有的财政权力大小来衡量，分为收入指标和支出指标。

      

      

      2.财政缺口指标。

      鉴于地市一级财政数据的有限性，本文对地方财政缺口的计算依据省一级财政数据，采用修正后的世界银行计算方法，计算出不包括预算外收支的缺口(GAP)和包括预算外支出和转移支付的缺口(NETGAP)两个指标，前者等于各省根据人口计算的实际预算内财政支出与预算内财政收入之间的差额，后者等于根据人口计算的省级实际全部财政支出减去当年预算内财政收入和中央转移支付后所得差额。

      3.地方政府政绩考核指标。

      近些年来中央政府在完善官员政绩考核标准时，不仅强调经济发展的重要，而且更加重视公共服务，因此政绩考核指标中不仅包含经济发展指标，还包含公共服务类指标。本文官员政绩考核指标中一类是经济增长和工业化水平指标，选用人均GDP增长率反映经济增长情况(GDP)和第二产业占GDP比重衡量工业化水平(SE)；另一类是基础设施建设和公共服务指标，选择城市道路建设和公共交通、环境、教育、医疗卫生四大类指标。城市道路建设采用城市人均道路铺装面积(ROAD)，公共交通选取城市每万人具有的公共电汽车数量(BUS)，城市环境指标选取城市绿地面积(GRASS)，本地教育发展程度采用每万人拥有的教师人数(TEACHER)和学校数量(SCHOOL)①，城市医疗卫生服务选取每万人拥有的病床数(BED)、每万人拥有的医生数(DOCTOR)和该地区医院数量(HOSPITAL)。各个指标均采用自然对数。

      (二)计量模型。

      根据土地财政产生的原因，我们将相关分析的回归模型设为：

      

      

      

      本文选取全国266个地级市2000～2009年的数据组成面板数据②，考察财政分权、经济增长和城市基础设施建设和公共服务与土地出让的关系；鉴于地级市财政数据的有限性，在检验地方财政缺口时，我们以省级数据为样本，选取全国30个省级单位10年的数据。以上数据来自《中国区域经济统计年鉴2000～2010》、《中国国土资源统计年鉴2000～2010》、《全国地市县财政统计资料2000～2007》和《中国统计年鉴2000～2010》。

      二、实证结论

      (一)分税制改革与土地财政。

      分税制改革与土地财政的关系检验中，模型(1)和模型(2)的F检验拒绝了混合模型和变系数模型的假设，模型设定为变截距模型，Hausman检验在1%的显著性水平下拒绝随机效应，此外White检验在1%的水平下拒绝了不存在同方差的原假设，我们采用面板GLS估计方法。

      财政分权与土地出让之间的回归结果表明(见表1)：不管是收入指标还是支出指标，它们对土地财政的回归系数都在1%的水平下显著为正，即使考虑到中央政府转移支付和税收返还以及平衡城市经济发展差异，支出指标和加权支出指标的回归系数依旧显著为正。控制变量的回归结果也在1%的水平下显著为正；时间虚拟变量的回归系数显著，反映了国家实施土地宏观调控政策和金融危机对土地出让市场的影响。

      分税制改革加剧了地方财政收支缺口，土地出让收入对地方财政缺口的回归中(见表2)，不管是根据预算内收支计算的实际财政缺口，还是包含地方预算外支出和中央转移支付和税收返还计算的财政缺口与土地出让收入的回归系数都在1%的水平下显著为负，与城市建成区面积的扩大和固定资产投资增长的回归结果也都显著为正，城市产业结构的回归系数显著为负，外商直接投资对弥补当地财政缺口的作用不明显。时间虚拟变量的回归系数与预期一致。