2012年我国在《政府工作报告》中提出：“要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性”，而中央与地方的权力结构关系中最为重要的是财权与事权的关系。自1994年分税制改革以来，我国一直坚持“财权与事权相匹配”原则，努力让各级政府通过拥有“财权”去履行相应政府职能(事权)。然而在财权方面，由于分税制改革的不足，主要关注中央与省级财政之间收入与支出的关系，对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，进而使得财权不断向中央和省级政府上移；而在事权方面，由于缺乏明确的事权划分标准，在科层制官僚管理体制下，政府的基本事权不断下移。因此，我国中央与地方财政收支长期处于不均衡状态，并且缺口不断扩大。根据国家财政收入与支出相关数据显示，尽管分税制使中央政府财政收支差额呈正向递增，然而地方政府财政收支的缺口却以更快速度扩大。中央政府本级财政正的收支差额不足以弥补地方政府本级财政负的差额，并且呈扩大趋势。若中央将所有正的盈余都转移给地方，1994年地方政府有574.52亿元的资金缺口，而在2002年缺口扩大到3149.51亿元，2003年也达到2934.70亿元。①面对如此巨大的财政缺口，地方政府只能选择举债或者增加税费收入，由此造成当前地方土地财政愈演愈烈、房地产价格政策屡屡失效、地方债务危机不断扩大、收入分配矛盾不断激化等现实问题。 为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。 一、中央与地方的权力结构：财权和事权 中央政府与地方政府拥有共同利益的同时，也拥有各自的利益。双方对自身利益的争夺，导致权力配置和利益分配成为了双方权力结构关系中博弈的焦点。事权的多少决定着各级政府管理事务的权力，而财权与相应事权的匹配程度又对最终的利益分配格局产生影响。所以，事权以及履行事权所需要的财权构成了政府权力结构的主要内容。 财权从企业的角度上看是一种财力以及与之相伴随的权力的结合。这里的财力表现为一种价值，是企业的财务资金或本金，而相应的权力便是支配这一财力所具有的权能。财权是对财富的所有权和对财政的管理权、财政收入和财政支出的支配权。“事权是指处理事务的权力或职权”②，政府的事权即管理事务和处理事务的权责，与政府的职能相关，进行行政管理、经济管理、社会管理等。由于政府职能的转变，政府的事权也在发生着变化。“社会主义市场经济条件下政府的主要职能是提供公共服务，因此从本质上说政府的事权也就是政府的公共服务职责。……各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。”③ 如果财权与事权高度集中在中央，地方则会在权力和财力上依赖中央，缺乏积极性；若事权下放，而财权仍集中于中央，地方手中的事权则没有相应财力的支持，地方行政管理、经济管理的权利将无法很好地实现，容易导致机会主义的频繁发生；若下放的财权超过事权，则可能出现浪费，造成地方政府过富，中央财政出现危机。因此，财权与事权之间的分配关系直接影响到中央与地方的权力关系。财权和事权是联系在一起的，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业，国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。地方财政的大小和中央划给地方的事权应当一致。地方财权的大小，表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。这是我国财权与事权关系的早期权威理论，这一理论的实质是财权与事权相统一。所以，财权和事权的处理需要坚持统一匹配、公平与效率、统筹兼顾以及区别对待的原则，这样做不但能够激发政府履行事权的积极性，还能够提高政府行政管理的效率。 二、我国政府财权与事权制度安排的变迁 自新中国成立以来，国家每次财政体制的变革都是对中央与地方财权与事权关系的调整，也意味着中央与地方权力结构的变化。系统梳理60多年以来我国财政体制改革的历史进程，我们可以比较清晰地看到政府财权与事权制度变迁的过程。 (一)分税制改革前：财权与事权的“双下放” 1994年分税制改革以前，我国财政体制历经十余次调整，由财政高度集权逐步向分权体制演变。通过总结和对比十余次调整之后的结果，我们可以发现：政府的财权与事权两方面呈“双下放”特征，并且财权下放程度似乎高过事权下放程度。 1、国家财权的下放 自1951年开始，国家逐步改变“统收统支”财政制度，开始向统一领导分级负责变化，即把全国财政分为中央、大区和省三级预算，明确了各级的收支范围。1953年开始执行“一五”计划，中央决定地方政府可将结余自行留用。1958年中央进一步下放地方财权，开始实行“以收定支、五年不变”的财政体制。然而由于“大跃进”、自然灾害等原因，中央开始实行“总额分成，一年一变”的方针，最后将下放的权力陆续上收，逐渐加强集权。“文化大革命”期间，我国财政制度也在放权与收权中徘徊，前期主要采取“收支两条线”、“财政大包干”，而在后期收入方面选择“固定比例留成，超收另定分成比例”，支出方面则“按指标包干”。在1976-1979年间，国家再次恢复了“收支挂钩，总额分成”的体制，并扩大了地方的收支范围和管理权限，在这种情况下，中央与地方财政都划到国家财政的大圈里，双方都没有明晰相应的固定收入，而地方政府更多地关注数额较大的收入，造成地方与中央经常为了基数、比例而讨价还价。
