中图分类号：G40-011.8，G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2013)01-0045-05 推进大学章程建设，建立现代大学制度，已成为中国高等教育改革的重要目标。“以大学章程为支点，建立现代大学制度，从而撬动整个中国高等教育改革，已经成为教育主管部门从纷纭复杂的头绪中理出的改革新思路。”[1]当下，大学章程已经引发不少研究者的兴趣。“近年来，大学章程逐渐受到研究者的关注，人们对大学章程的研究主要集中于以下几个方面：大学章程的历史、国外大学章程的特点及启示、大学章程的制定主体、大学章程的内容、大学章程的修改、大学章程的性质与法律地位等。”[2]这些研究成果对推动大学章程建设、完善高校治理结构、建立现代大学制度无疑具有十分重要的价值。但另一方面，中国教育改革目标的实现并不能借此一劳永逸，这不仅因为大学章程只是现代大学制度体系的一个要素或方面，更是缘于大学章程制定依据的上位性、制定主体的内部性和效力范围的相对性，大学章程的地位和作用不应被夸大或拔高。只有正确认识大学章程的性质、客观看待大学章程的作用、冷静思考大学治理的出路，才能真正制定出适合中国大学特色和高等教育发展基本规律的大学章程，进而推动中国高等教育体制的改革和现代大学制度的建立。 一、当前对大学章程认识上的不足 目前，有关大学章程性质或地位的表述，学界多集中在这几个方面：将大学章程视为大学的“宪法”或“宪章”，“很多学者称大学章程为大学的‘宪法’，就是因为大学章程对于大学，就像宪法对于国家一样，内容最根本、地位最高、制定主体最特殊，制定、修改程序最严格”[3]；有学者认为大学章程是学校的办学依据，是界分大学与政府权力的保障[4]；有的认为大学章程是总纲，是基本法，是大学治理的纲领性文件[5]；也有学者主张大学章程应上升为具有约束力与强制力的法律性文件，并成为法官断案的依据[6]。不可否认，研究者们对大学章程的认识与理解有助于提升大学章程的地位、推进大学章程的制定，但有的表述有失严谨与妥当，值得进一步商榷。 一是含义理解上的不足。要认识大学章程的含义，首先要了解的是何谓章程?《辞海》是这样表述的，章程“是指用书面形式规定的关于一定的组织及其他重要事项的权利。国家机关颁发的章程，是法规的一种，具有法律效力。政党、社会团体制定的章程，是规定本组织内部关系的规范性文件。企业事业单位根据业务需要制定的章程，是具有组织规程或办事条例等性质的规定。”[7]基于此，大学章程应视为大学这一特殊社会组织所制定的协调和管理组织内部关系的规范性文件，而不是国家机关制定的具有法律效力的章程。从这个定义出发，有两个信息是明确的：首先，大学章程的制定主体是大学自身，而不是政府或是其他机关、团体和组织，即“大学是章程的实际制定者”[8]199。其次，大学章程是大学内部的规范性文件，只对大学内部成员有效。从这个意义上说，将大学章程视为大学之“宪法”，“形似”上虽有其可取之处，即从“仅规定一校管理事项中最重要、最根本的部分”，“是一校之内‘纲领法’、‘最高法’”[9]来看，大学章程似乎具有“宪法”的表征。但若将大学章程的这种表征与宪法的功能与作用相提并论，就很可能夸大和拔高了大学章程的实际意蕴。企图通过制定与实施大学章程来实现规范学校与政府间的权力分配并约束政府之理想，以此达到与“宪法”的“神似”，这既与大学章程之本质相违，也与中国现实的管理体制相悖，更与教育作为公益事业的发展规律不合，对社会公众也是一种误导。 二是作用认识上的偏差。大学章程作为大学自身制定的一种规范性文件，是大学内部各利益主体博弈后的合意。“大学章程即共同体成员与共同体组织通过民主协商达成的‘契约’合意之产物，是团体公共意志的体现，传达着各方主体所欲实现的公共利益信息”[9]。大学章程是一种“合意”决定了其只对形成合意的各主体具有约束力与强制力。换言之，大学章程作为一种在大学内部运行的规范性文件，其效力是相对的，作用也是有限的。推而广之，某个大学的章程不能对别的大学形成约束力与强制力，更不能对整个高等教育体制改革起到关键性或决定性的作用。当前，由于教育产业化推动，出现了借公立高校之名而成立相当数量的所谓运行机制灵活的院校，有的是公办民助，有的是公助民办。官学商勾连本是为了解决高等教育的资源短缺问题，如今却成为高等教育改革必须厘清的焦点问题。性质多元化的高等学校，由于欠缺法律与制度的有效规范，出现了性质不明、地位不清、权责不分的不正常现象。严格区分大学的性质是制定大学章程的基本前提。只有区分了大学的性质，才能确定章程制定的主体；只有明确了制定主体，各利益主体才能分别以什么地位、为了什么目的地在制定章程过程中进行博弈，才可能制定出民主合理的大学章程。而要对大学性质进行规定，决非大学章程能够做到或者大学有能力做到的。复杂的利益关系、深刻的经济纠葛，只有通过法律来进行大胆的梳理，才能有效地予以解决。因此，中国高等教育体制改革绝不是制定大学章程就能彻底解决的问题。那种认为制定大学章程是中国大学治理关键的论调，有避重就轻之嫌。高等教育体制改革、大学制度改革，虽决不能停留在观念上，需要大学自身的积极行动，但它更需要通过法律的完善与重构，冲破制度性障碍，实现自上而下的推动。这是中国法治进程中的基本规律与必然选择。 二、大学章程的法律冷思考 纵观大学发展史，世界各国大学的章程，因各国国情与文化传统不一以及学校的校情差异而呈现出不同国家的大学、同一国家不同时期的大学、甚至同一大学的不同时期均有差异，并集中表现于名称、性质与内容的多样性。[10]学校的多样性与差异性充分表明：要对大学章程进行统一界定并非易事，但对中国高等教育改革和现代大学制度建立却是非常必要的。厘清大学章程的制定依据、制定主体以及效力范围是解构大学章程法律性质的三个基本向度。 (一)依据的上位性：大学章程依何制定? “时至今日，无论大学如何自治，大学都要受政府的控制。只是在不同的国家，不同时期的高校，各自的社会背景不同，这种控制表现形式有所不同。极力想排除政府、国家和社会的干预，却又不得不接受和暧昧于政府的干预，似乎是大学无奈的合理选择。”[11]民主法治社会中，国家或政府对大学的控制与管理，更多的是通过制定和颁布法律来实现的。然而，在我国现行的高教行政法制体系内，除去高等教育法和教育法对大学章程作出简略规定外，只有教育部颁布的、于2012年1月1日实施的《高等学校章程制定管理办法》。作为部委规章，鉴于其法律位阶相对较低、效力不强，没有被纳入作为大学章程制定依据的“上位法”体系之中。如有学者所言，部委规章、地方政府规章及其他教育行政规范在大学章程的“上位法”体系中被排除，对这些部委规章，“大学章程遵循的是‘不抵触’原则，而非‘依据’原则”[9]；此外，《高等学校章程制定管理办法》也未规定和区分我国现行大学的性质，更未规定不制定章程或者章程违法应承担什么样的法律后果。因此，完善大学章程制定依据仍是当今大学制度改革的必要前提。从这个角度而言，制定一部统一、规范的大学法实在很有必要。毕竟，处于一个民主法治的社会，“游戏的规则比游戏本身更重要”。
