大学依据法律的规定制定章程，通过制定和实施章程实现依法治校，符合法治思维和法治方式，理应是法治社会的一个基本要求。符合法治要求的大学章程，是社会法治的一部分，是国家法律、法规的延伸。中国公办大学的章程建设，从十几年前颁布的一项法律规定，在国家政策和政府主管部门的积极推动下，正在成为当前中国高等学校改革和发展进程中的一项重要立法活动。它反映了中国社会的法治发展，也反映了中国这个日趋走向法治的社会对于大学的认识与实践发展——作为一种重要社会组织的大学，不能独立于法治社会之外。我国宪法在规定“实行依法治国”的同时，规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。高等学校作为一种社会组织，其设立与运行都必须符合宪法和法律的规定。 近几年，随着政府教育行政机关对大学章程的日益重视，有关大学章程的文章和著作虽谈不上汗牛充栋，但确实不少。特别是教育部组织研究讨论并颁布相关规定以来，探讨和研究大学章程的科研成果越来越多。这些成果对古今中外的大学章程进行了研究，还特别结合中国现代大学的发展实际进行实践分析和理论概括。笔者在浏览了一部分这些成果和参与了一定范围的相关实践之后，感觉下列几个有关大学章程认识的问题，对于提高章程建设的质量，推进高等学校的民主与法治建设，完善中国特色现代大学制度的实践至关重要，有必要进一步讨论和深入思考。 一、大学章程与现代大学制度 很多文章和著作都不加论证地写道，制定大学章程是建立现代大学制度的需要。笔者以为，这个说法中有几个问题应该讨论：一是“现代大学制度”的含义是什么?二是章程是现代大学的产物吗?三是为什么不宜简单地从形式上把章程与现代大学制度相联系? 关于什么是现代大学制度的问题，在现实的中国是一个非常重要的问题。它的重要性其实并不来自于这个概念本身。由于“现代大学制度”这个概念反复被党和国家的各种重要的政策文件所提及，现已成为政府文件和学者文章中的一个常用概念，不搞清楚这个概念的含义，势必导致认识上的偏差和实践中的混乱。学者对于“现代大学制度”的含义，从不同的角度有各种各样的解释。但从世界范围来看，实际上并不存在一个抽象的、放之四海而皆准的、具有普遍意义的“现代大学制度”。现代世界各国的大学，可以说各有各的制度。这些以世界各国的经济、政治、社会文化状况和历史发展为背景的大学制度和规则体系，是世界各国大学得以存续和发展的形式载体。各国大学制度在框架结构上虽大同小异，但在制度内容和具体规则上差异和特色明显。它们共同构成了当今世界丰富多彩的多样性的“现代大学制度”。笔者认为，“现代大学制度”就是对一定历史阶段中大学制度存在和发展状况的一种概括和描述，同时，这个概念反映了以各国大学制度为基础的、结合各自的问题和经验，对当今世界大学制度存在与发展问题的一种自觉的比较和对话。 中共中央、国务院颁布的《教育规划纲要》在第三部分“体制改革”中提出了“建设现代学校制度”的任务，其主要内容为“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督。随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。“落实和扩大学校办学自主权”。其中，明确提出要“完善中国特色现代大学制度”。也就是说，中国特色的现代大学制度是一种客观存在，但它仍然是一种不完善的制度形式，需要不断地改革、发展和完善，这是作为改革与发展的任务提出来的，是体制改革的重要内容。 《教育规划纲要》关于“完善中国特色现代大学制度”的提法，在肯定“中国特色现代大学制度”的同时，明确提出了对其进行“完善”的任务。中国特色的现代大学制度是在中国特殊历史背景和国情条件下逐步形成和发展起来的，在中国经济与社会的发展和改革的大背景下加以完善，是中国特色现代大学制度适应中国社会的经济与政治发展，适应大学建设和发展需要的时代要求。同时，强调“中国特色”并不意味着故步自封、自我欣赏和自说自话，以全球的视角和世界的经验来审视中国大学制度的问题和经验，广泛深入地比较和探讨各国大学制度的“长短”及其适应性，是“现代大学制度”语境中不可缺少的对话维度。也就是说，讨论“现代大学制度”，不能没有世界范围的学术交流、思想碰撞和理论对话。 大学章程并不是现代大学才有的，前现代的大学就有章程。欧洲从13世纪起就有了大学章程。中国从清末起就有了起草和制定大学章程的活动，例如，1898年梁启超起草的《奏拟京师大学堂章程》、1902年张百熙主持编订的《钦定京师大学堂章程》和1903年张之洞主导重订的《奏定京师大学堂章程》等。[1]因此，从形式上讲，章程并不是现代大学制度的标志。简单地从形式上说“制定大学章程是建立现代大学制度的需要”是不准确的，不仅因为从世界范围来看，章程的形式并不为现代大学所特有，还因为中国目前实际存在的大学制度作为中国特色的一种现代大学制度，章程的实际作用在已有的实践中似乎并不重要。但是，为了完善中国特色的现代大学制度，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，章程是法治环境下的大学制度不可缺少的一个重要环节。因此说，章程建设是完善中国特色现代大学制度的需要。讨论这个问题的意义在于，章程建设重在内容而不在形式，仅有形式上的章程，不能起到完善中国特色现代大学制度的作用。
