英国会退出欧盟吗？ 丁一凡 2013年伊始，英国首相卡梅伦做出了一个极为大胆的冒险举动。1月23日，他对英国与欧盟关系前景发表了一番讲话，声称如果欧盟不采取措施解决核心问题，英国就可能退出该组织。卡梅伦承诺，他领导的保守党若在2015年的选举中胜出，将于2017年举行全民公投，以决定英国是否退出欧盟。① 随着欧洲主权债务危机的发酵，英国与欧盟的关系变得越来越僵。在新财政契约、金融税和欧盟预算等问题上，英国与其他欧盟成员国分歧不断。英国便冒出了一股声音，主张干脆退出欧盟。而在不久前的讲话中，卡梅伦似乎对欧盟下了最后通牒，警告欧盟必须让英国获得更大权力，否则英国民众将考虑退出。卡梅伦还称，英国希望留在一个更加灵活与开放的组织里。 卡梅伦“玩火”到底是为了什么？最终他的“边缘政策”能奏效吗？ (一)公投主张：“两面讨好”的战术 卡梅伦的演讲无非是想得到欧盟层面的让步和国内政治的好处。从欧盟层面来看，卡梅伦想要一种“新的解决方案”，让英国可以从布鲁塞尔收回权力，但同时保留进入单一市场的特权。 其实，英国在欧盟内已经是个有相当有“特权”的成员了，它不参加欧元区，也不加入《申根协定》。但欧盟其他国家认为，随着欧元区内部政治和经济一体化的推进，欧元区与非欧元区成员国之间的关系必然会改变。德国总理默克尔提出，未来需要为欧元区以外的欧盟成员国制定相应的保障条款，以保护他们在欧盟整体事务中仍拥有一定的话语权。尽管欧洲领导人经常对英国的“例外主义”感到恼火，但他们没有采取更大的动作迫使英国退出欧盟。欧洲多数领导人仍然认为，让三心二意的英国留在欧盟是有益的。然而，这也是有底线的。如果卡梅伦现在的要价是背弃过去的承诺和义务，那么这种要价显然太高。欧盟各国也许可以就社会立法和地区政策进行谈判，但连英国最好的朋友也不会接受对欧盟的核心章程(即多年积累的法律基础)动“大手术”。 卡梅伦的另一层考虑是想以重新定位英国与欧盟的关系为借口，稳定保守党，扭转它在英国国内政治上的颓势。表面上看，卡梅伦是要争取一个对英国更有利的条约，但对许多对欧洲一体化深感怀疑的保守党部长和议员来说，公投是退出欧盟之路。英国的独立党(UKIP)是坚决主张英国退出欧盟的，它在舆论界煽风点火，更加刺激了保守党内憎恶欧盟的情绪。19世纪和20世纪，英国的保守党曾因某些问题导致分裂。19世纪是因为《谷物法》(Corn Laws)，20世纪初是因为帝国贸易优惠问题，当时围绕国家认同和主权权限的辩论让保守党严重分裂。卡梅伦担心，这次有关欧盟的问题也可能使保守党出现巨大分裂，所以他的建议颇有“讨好”保守派内反欧盟派的嫌疑。 然而，卡梅伦也表示，他希望英国留在欧盟。这是一种两面讨好的战术。英国一项最新的民意调查显示，英国有40％的受访者表示，希望英国留在欧盟，仅有34％的受访者希望英国退出。这也是卡梅伦担任英国首相以来，赞成留在欧盟的受访者比例首次超过反对者。② 卡梅伦有关公投的立场已经造成英国保守党内部的分裂。多名英国政治家称，卡梅伦以全民公投威胁欧盟、试图为英国谋得更多权力的做法是“不必要的冒险游戏”。而英国的极端举动也引发了国际社会的关注，其政治盟友美国就坚决表示反对英国退出欧盟，欧盟委员会领导层也对此表示关切。 (二)全民公投貌似最民主，后果难预测 卡梅伦之所以要用全民公投来让英国人表明自己在这个问题上的立场，那是因为西方国家至今仍然认为，全民公投是民主的最直接形式，其决定的合法性最大。英国有些分析家就认为，卡梅伦其实并不想让英国退出欧盟，但他知道英国多数人是不愿意退出欧盟的，如果能让英国用全民公决的形式来决定这一问题，未来英国就不会再有人敢对这一问题提出质疑，英国也就不会在这个问题上再度分裂了。 欧美国家对全民公决的“迷信”虽然很流行，但历史地看，全民公决的后果也并非那么合情合理。有些公投的后果甚至是灾难性的。 在法国，拿破仑三世就是被全民公决推上了皇帝的宝座。可能是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的原因，至今为止，法国人仍对全民公决(plebiscite)一词心有余悸，认为那是“政治不正确”的代表；只能用全民公投(referendum)一词。其实，在其他国家和其他语言中，全民公决或全民公投是同义词，没有什么根本区别。只有那些专长于法律词汇的人才会指出，全民公决是一种可以绕过法律的民主程序，而全民公投是在法律框架内征求全民意见的民主程序。 欧洲老一代政治家相信全民公投，也会根据公投的结果行事。比如，法国总统戴高乐就曾为参议院和地方政府的改革方案举行过一次全民公投。结果法国选民多数反对，方案未能通过。戴高乐认为，全民公投也是民众对领导人执政的表态。既然反对的人占多数，就说明不支持他政策的占多数。他便根据公投的结果毅然辞了职。后来的法国政治家就没那么笃信全民公投了。2005年，法国为当时的《欧盟宪法条约》举行全民公投，最后多数选民投了否决票。希拉克政府虽然支持该条约，但全民公投否决后，希拉克并未因此而辞职。当荷兰的全民公投也未能通过《欧盟宪法条约》时，欧盟几乎陷入法律危机，欧洲的一体化险些毁于一旦。欧盟各国领导人最终只好修改了条约，改成了更简洁的《里斯本条约》。欧盟各国为此又进行了一轮投票，这回法国变聪明了，改用议会两院投票制。法国的参议院和众议院以多数通过了《里斯本条约》，从而避免了再次陷入尴尬，欧盟也避免了一次重大的政治危机。
