[中图分类号]D51 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2012)06-0007-13 尽管国际政治中聚焦战争与和平、领土与资源的所谓“高级政治”的向度始终存在，但其所占份额有所减少的趋势不可阻挡。与此同时，随着一系列全球公共问题的出现(如气候变化、环境污染、流行性疾病等)，一些原本属于“低级政治”的非传统安全问题逐渐被提上了政治议程。就全球气候变化问题而言，虽然国际科学界对该问题的探究和争论由来已久，但还远未提升到政治议程的高度。直到20世纪80年代中后期，随着全球气候问题的日益加剧以及科学确定性的逐步显现，国际社会才开启了以应对气候变化为目标的“集体行动”进程。此后，气候变化一再被政治化，由一个自然科学问题演变为一场激烈的国际政治博弈。 一、全球公共问题的治理及其政治化现象 在詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan)看来，所谓“公共的”是指“任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务，都被定义为公共的”①。显而易见，布坎南的界定“更多的是着眼于国内社会政治视角，并不完全适用于国际领域，但是这个定义对于我们理解全球公共问题的概念仍然不乏启发意义”②。一般而言，国际关系中的全球公共问题主要是指当代国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存和发展的严峻问题，③如生态失衡和环境污染、资源短缺、人口爆炸、跨国犯罪、核扩散等。不同于国内公共问题，全球公共问题的独特性体现在：就范畴而言，它不是指单个国家面临的个体问题，而是指多个国家乃至全球社会面临的共同问题；就维度来看，它不仅是国家与国家之间面临的共同问题，还是个人—国家—全球面临的共同问题；就治理而言，它的解决需要的不是单边而是多边的联合行动，不是单方面的个体决策，而是更多地建立在合作基础上的全球公共政策和规划。④因此，全球公共问题一般具有全球性、不可分割性、渗透性和超国家性等特征。 随着全球化的深入发展和全球相互依赖的日渐增强，全球公共问题也随之兴起。与之相应，针对全球公共问题的全球治理理念逐步得到国际社会的广泛认同和行动支持。这里的全球治理指的是通过具有约束力的国际机制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。它主要包括全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体以及全球治理的结果等五个要素。⑤安东尼·麦克格鲁(A.McGrew)曾经指出，全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定(或不制定)和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系的目标和对象产生影响。⑥换言之，在全球治理进程中，一些行为体可能会把政治问题注入其中，企图利用它们来追求某些政治目标。我们姑且将全球公共问题治理进程中的这一现象称之为“政治化”。 虽然对“政治化”下一个完美无缺的定义几乎难以做到，但对“政治”一词的界定有助于我们了解政治化的含义。有关政治的定义不一而足，马克斯·韦伯把它描述为“一个被称为国家的政治实体的领导权或为此目的而施加的任何影响”；⑦英国政治学者安德鲁·海伍德(Andrew Heywood)从最广泛的意义上指出政治就是人们为制定、维持和修改社会一般规则而进行的活动。⑧而汉斯·摩根索更是直截了当地将政治定义为“权力的争夺”。⑨尽管上述有关政治的定义不尽一致，但是有一个共同点，即他们都把政治看作是权力的竞争和运用。与此相关，当谈及某一事物或机构被政治化时，人们也就容易联想到权力的介入、渗透和争夺。这是导致传统的观点认为“‘政治化’这一术语如同‘剥削’、‘帝国主义’等词汇一样具有浓重的贬义色彩，以至于对其功效的分析容易引起各种严肃的问题”的主要原因之一。正如基因·莱昂斯(Gene M.Lyons)等人所言，一国很少主动将自己的某项政策议题贴上“政治化”的标签，那样会招致他国的怀疑和忧虑，⑩甚至有可能引起相关利益行为体的争执、竞争乃至冲突。 然而，与上述认知不同，在罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈看来，“政治化是一个重要的概念，因为它阐明了议程的形成过程”(11)。政治化既是一种过程，也是一个结果；既可以被看作一种因存在组织缺陷而需要予以纠正的行为，也可以视为一种讨价还价的技艺。政治化在一定意义上不仅不会阻碍公共问题的解决，反而保证了在解决此类问题上所需的来自公共成员的政治支持。例如，肆虐全球的艾滋病和新发传染病不但是一个公共卫生问题，而且是一个安全问题。对它们的解决不但需要各国的技术合作，更需要各国的政治承诺。由此可见，一种公共问题的政治化就像一枚硬币的正反两面：正面的政治化有利于该问题的解决获得所需的政治支持；反面的政治化由于在成员国间造成政治争议而内耗了所需的公共资源。因此，人们应该以一种辩证的观点看待全球公共问题治理进程中的政治化现象。在民族国家依然是主要行为体的今天，全球公共问题的解决更需要有关国家的政治承诺和行动。如果成员国之间就某一公共问题治理的政治化达成共识，这种政治化不但不会影响其效率，反而有利于全球公共问题的解决。 二、全球气候变化问题的政治化进程 作为一种典型的全球公共问题，全球气候变化问题经历了一个逐步政治化的过程。一般而言，1985年10月在奥地利召开的维拉赫(Villach)会议被认为是全球气候变化问题政治化进程的开端。虽然此次会议报告的主要部分在于描述进一步研究的重点领域，但同时也指出，为了对可能的气候变化做出回应，需要对各种政策选择进行经济、社会和技术方面的研究。“政府和拨款机构应增加对政策和经济选择分析的支持，应该确认、分析和评价旨在预防或适应气候变化的社会回应的最大可能范围”。报告最后建议由联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学联盟理事会共同组成一个特别小组，“如果认为必要的话，应着手考虑全球性公约问题”(12)。维拉赫会议的重要性在于它开启了一个新的重要转折：从单纯强调进行更多研究开始转移到强调需要政治行动。为了保证此次会议所提建议得到落实，上述三个组织共同成立了温室气体顾问小组，下设四个工作组，分别负责减少温室气体的各个政策领域。虽然维拉赫会议呼吁要对全球气候变暖采取政治行动，但是在1985—1987年间，国际社会关注的焦点还是臭氧层损耗问题，全球变暖问题依然处于国际政治议程中的边缘位置。
