10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.006 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2012)05-0033-07 一、导言 自20世纪70年代以来，随着冷战结束、全球化的迅猛发展及科学技术的广泛应用，非政府组织不但数量及种类迅猛增加①，而且还在国际法的发展及全球治理中发挥出越来越重要及不可替代的作用，如在国际法领域，国际非政府组织对国际条约的缔结、实施及国际争端的解决等起到不可小觑的作用②。在全球治理领域，国际非政府组织在人权、环境、和平安全及经济发展等领域成为治理不可或缺的角色③。同时这也引起了国内外不少专家学者的注意，加大对其研究的力度。在国际法领域，学者们主要注意到国际非政府组织对国际法的贡献及影响④。在全球治理中，学者们主要论述了国际非政府组织在全球治理中的角色及贡献⑤。国内外学者不约而同地肯定国际非政府组织所起到不可替代作用的同时，也对国际非政府组织提出了一些质疑，如合法性(Legitimacy)、问责性(Accountability)、透明度(Transparency)等。造成这尴尬局面的重要原因就是在依靠国际非政府组织注册国国内法对其规制失灵的情况下，目前没有任何一部专门的国际条约对国际非政府组织加以规制。而缺乏这种条约的原因就是按照传统国际法理论，国际非政府组织不是国际法主体，缺乏国际法直接约束的资格。而随着国际法及国际非政府组织的发展，这种观点就显得陈旧不合时宜了。本文从国际法基本理论出发，以发展的眼光来论述规制国际非政府组织国际法的可行性。 二、国际非政府组织概念的界定 在本文所研究的国际非政府组织进入人们视野之前，我们更熟悉的是非政府组织。所以，要界定国际非政府组织，我们有必要探讨非政府组织的来龙去脉。虽然非政府组织这一名称最早出现于1919年[1]。但是有的学者认为非政府组织这一名字最早得到广泛应用出现在20世纪30年代或者是在1945年的联合国宪章[2]。除了这一名称之外，不同的学科领域结合自身的特点，从不同的角度出发，也使用了不同的名称，如第三部门、非营利组织、志愿组织、慈善组织、免税组织、跨国社会运动组织、基金组织，以及公民社会等。在1945年前后，在定义非政府组织时，还没有区分其国际性或国内性。如有人定义为非政府组织是为实现充满人们想象和抱负等各种原因而组织起来的个人团体⑥；联合国经社理事会在1952年288(X)号决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间的协议建立的组织都可被看作是非政府组织”等。但是人们逐渐认识到，非政府组织按照一定的标准时可以分为国内非政府组织和国际非政府组织，如有的是成员标准及活动范围标准等。在后来出现的一些定义里面就强调了非政府组织的国际性。如《国际公法百科全书》把非政府组织定义为：“凡不是根据一国政府或政府间的协议建立的，但通过自己的行为在国际事务中发挥作用的组织。”此定义强调了非政府组织活动目标的跨国性；《国际法词典》将其定义为：“在国际事务中充作各个国内团体合作机制的私营国际组织。”⑦此定义强调了非政府组织的成员来源的跨国性。我国国际法学者王铁崖认为非政府组织是各国民间团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义以及其他人类活动领域的国际合作而建立起来的一种非官方的国际联合体[3](p.565)。由此可见，王铁崖是从活动范围及成员来源的跨国性定义非政府组织的国际性。为了区别于单纯的以国内法建立、活动目标局限于国内、成员组成及资金来源都来自于国内的国内非政府组织，我们在本文中用国际非政府组织这一术语。怎么来限定非政府组织的国际性呢？国际协会联合会(Union of International As Sociations，UIA)在其出版的《国际组织年鉴1996-1997》中，界定了国际非政府组织的构成要件：(1)该组织的宗旨具有国际性质并意图在至少三个国家开展活动；(2)有完全投票权的个人或集体成员来自至少三个国家；(3)有固定的总部及基本文件；(4)不以盈利为目的，其预算主要来源不应少于三个国家⑧。笔者认为其活动范围、成员来源国及资金来源国应该限定为两个及以上国家，限定为三个国家太过于严格，这将很大一批非政府组织排除在外。笔者通过借鉴以上专家学者的观点及结合本文研究的目的，认为国际非政府组织是指依法建立的、非政府的、有组织性的，并且处于公益性，具有独立性的在两个国家及以上解决各种社会问题的非官方组织。由此可见，国际非政府组织的特征主要有：一是合法性。合法性是国际非政府组织首先必备的性质。但这里所指的法是国内法还是国际法作为我们要限定的范畴，目前说国际非政府组织还是依照其注册国所建立的，但是由于世界各国立法的差异性，在一国建立的合法组织在另一个国家就被当作为非法组织⑨。如果是指国际法，但遗憾的是目前还没有一部专门国际条约对国际非政府组织的合法性作出规定。所以我们目前只能求助于政治意义上的合法性，就是“只有那些被一定范围内的人们内心所体现的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性”[4](p.9)。二是国际性。国际性不仅仅是指活动目标的国际性，而且还有活动范围、成员来源及资金来源的国际性，通常来说，以上标准只要具备其一即符合国际非政府组织的标准。三是非政府性。此特征主要是指国际非政府组织不是依靠政府间的协议所建立的，其成员包括各类私人团体及组织、个人等，有时也包括主权国家。这还向我们显示出国际非政府组织是独立于主权国家政府，享有独立性。如果一个国际非政府组织因接受某一主权国家的资助而成为该国家的代理人，也就丧失了其存在的意义。四是组织性。既然非政府组织作为一个组织，就应该具备一套完善的规章制度、职权体系、民主体系及目标准则等必备的组织规范，反之将成为临时性及松散性的组织，无法为实现社会职责提供组织保证。 三、国际非政府组织国际法规制的障碍：国际法主体地位的缺失 法律主体是指法所规定权利及义务的承担及享有者。国际法就是指约束国家、国际组织等其他国际法主体相互关系的原则、规章及制度的总称[3](pp.1-2)。按照国际法院规约第38条第1款，国际法的渊源主要是国际条约及国际惯例。国际法规制主要就是用国际条约及国际惯例对国际法主体进行规制。所以国际非政府组织的国际法规制就是指按国际条约及国际惯例对国际非政府组织的组建、注册、选举、信息披露、争端解决及法律后果等做出规定，把国际非政府组织纳入国际法治的轨道。而进行国际非政府组织国际法规制的前提就是把国际非政府组织纳入到国际法主体的范围。但目前在国际法层面，国内外专家学者对国际非政府组织能否成为国际法主体还没有统一的认识。有的观点直接否认国际非政府组织的国际法主体资格。如《奥本海国际法》从第一版到第九版都否认了国际非政府组织作为国际法主体的资格⑩；有的观点认为即使活动范围和影响力涉及多个国家，国际非政府组织的设立依据的是国内法的规定，因而只具有国内法上的法人人格[5]；我国学者周鲠生先生也旗帜鲜明地主张国家法的唯一主体是国家，他还列举了德国学者李斯特、意大利学者安齐洛蒂、英国法学家霍兰德的观点，也是主张国际法主体的唯一性[6](pp.53-54)。就是我国近期的研究者彭忠波[3](p.136)及徐崇利[8](pp.145-146)也坚持国际非政府组织现在不是将来也不是国际法主体。当然，除此之外，还是一些学者对此问题有些松动，认为可以谨慎审视国际非政府组织的国际法律人格，认为其在一定限度内可以成为国际法主体(11)。但这些观点只是冰山一角，对国际非政府组织的国际法律地位获取的进展很小。所以我们就看到了这样尴尬及可笑的局面，那就是一方面承认国际非政府组织对国际法的制定形成、发展、解释及国际争端的解决起到了非常重要的作用，但是他们的角色只是辅佐者及帮助者。当然造成这种局面的原因是多方面的，如对于主权国家来说，如果赋予国际非政府组织国际法律人格怕失去控制；而对于国际非政府组织来说，如果对纳入国际法治轨道，则怕失去独立性[1]。正如威尔弗莱德·詹克斯(Wilfred Jenks)在1972年提到：“虽然国际协会(International Associations)的数量、重要性及影响在持续增加，但是对于其法律地位问题的解决还没有严重和急切到有一个全面解决方法的地步。”(12)由于这些原因的存在，近百年来争取国际非政府组织获得国际法律人格的努力成绩甚微。国际非政府组织国际法主体地位的缺失，成为进行国际非政府组织国际法规制的障碍。
