中国式给付行政的困境与突围

      引言

      相较于干预行政，我国给付行政理论的发展是相当滞后的。但在实务中，行政给付现象的发展却极为迅速。近年来各类社会福利事业的改革渐次进入公众视野，如农村新型合作医疗保险、覆盖城乡的社会养老保险纷纷开展试点和推广，长期存在的“五保户”和城市低保制度也开始引起诸多关注。①公众和学者对其不乏批判和反思。因此，给付行政领域存在理论与实务的双重困境。学界已逐渐意识到给付行政不是一个单一的行为类型，更适合概括为一类行政现象，其内容涵盖行政命令、行政检查、行政规划、行政指导、行政处罚、行政许可等一系列具体行政行为。给付行政的范围也极其广泛，政府供给人民各类生存所需的产品和服务都可纳入其中，因此对其考察也不可能面面俱到。养老服务的提供在很大程度上与政府提供医疗、教育面临共同的问题，通过对民办养老机构②的分析可以管窥民办教育、民办医疗、民办儿童福利等领域的共性问题(当然各领域存在差异)，进而得以反射出整个中国式福利行政的境遇。由此，本文试图就民办养老机构这一领域开展剖析，分析民办养老机构遭遇的现实困境，并用现有的给付行政理论对其进行解释，找到根源，更进一步地，以回应实务的立场去反思和部分构建当下的给付行政理论。

      一、民办养老机构相关规范的实证考察

      政府在养老服务领域的行政活动，包括直接或间接提供养老服务、发布规范、执行养老行政决定等方面。我国各级政府针对养老这一主题，采取了全方位的行政手段以推进其建设。在行为内容上表现为政治动员以体现议题的重要性、设定准入条件、以各种方式鼓励引导民间参与、进行监督和事后控制等。纵观各类活动，我们发现一条红线贯穿始终。养老服务的提供正从“特殊对象的救助性供给”过渡到“普遍的养老保障”。与以往国家投资举办公办养老院供养“三无人员”和“五保户”等特殊群体不同，新时期的养老行政提倡加大设施建设，扩大服务对象范围，尽可能满足所有老人的养老服务需求。在此目标下，除了发展“居家养老”之外，重要的路径就是引导、鼓励民间资本举办养老院。这从养老机构主管部门民政部近年来单独或联合发布的规范中可以清晰地看到。进入2000年以后，中央关于民办养老机构的规范日益增多(见表1)，“鼓励”、“促进”之意溢于言表。

      

      各级地方政府出台的各类规范性文件也为数不少。③笔者统计了自2000年以后各省级政府及其部门发布的主要以促进、扶持、资助民办养老机构为目的的规范性文件，发现其中专门针对养老机构的有99个，针对包括养老机构在内的各类福利机构有75个，共计174个。

      从地域范围来看，笔者剔除了数值为0的几个省份，并将其与相应地区的2000—2011年平均人均GDP④进行了对照(见表2)，若以规范性文件的数量表征地方政府对民间资本举办养老机构的积极态度，以多年平均人均GDP表征地区经济发展程度。⑤分别以其为纵、横坐标，绘制散点图并添加拟合曲线(见图1)，则除了天津和内蒙古外，⑥剩余地区的数值拟合显示，对地方民资举办养老机构的鼓励程度与地域经济发展的水平呈正相关。由此可知，经济的发达将催生更多的养老需求，也促使政府在直接或间接提供养老服务上持更积极的态度，承担更多的责任。未来经济的进一步发展也将对政府提出更多的“养老给付”要求，如何从质和量上满足这种民生需求将会成为政府面临的重要议题。换言之，未来这一领域的行政给付活动将愈加广泛地开展，采取何种方式给付、如何达到民众养老需求成为考验中国式行政给付活动及其理论的重要问题。

      

      

      图1 省级政府对民办养老机构鼓励程度与经济发展程度正相关拟合图

      来源：作者自制。

      从时间上看，笔者按年份统计了2000年以后各省级政府发布规范性文件的频数(见图2)，从中可知中央推动在各地养老行政发展道路上同样起到了无可取代的作用。仔细梳理上述规范性文件的现状可以发现诸多线索，如在2000年之前，国家层面关于民办养老机构的规范几乎为零，仅存的于1999年颁布的《社会福利机构管理暂行办法》⑦中也未对民办养老机构有任何涉及(仅对民间力量举办儿童福利机构进行了限制)。而与此相契合的是，民政部在1999年3月15日发布了《民政部办公厅关于深入开展社会福利社会化调查研究工作的通知》，显示中央主管部门对于“社会福利社会化”的关注大约自1999年以后才开始正式提上议事日程。巧合的是，笔者发现在1998年6月18日，民政部办公厅曾作出一个《民政部办公厅关于对民办社会福利机构登记有关事宜的函》，对广东省民政厅就如何确定民办福利机构的登记类型一事进行了答复，并指出应纳入“民办非企业单位”进行登记管理。由此，笔者推知，社会力量进入福利事业这一现象在2000年以前便存在，在广东等经济发达省份还曾经由于制度匮乏给行政机关带来管理上的困难。为了进一步验证，笔者发现在2000年以前全国地方性规范中关于民办福利机构的文件有3个，⑧其中2个偏重于对民办福利机构的严格约束和监管，只有浙江省在1998年的文件中提到了“允许和支持社会力量以合资、入股、购买和租赁等方式参与现有社会福利设施的改造和扩建”。可见，民间力量参与举办养老机构早已存在，但国家对于社会力量的介入，其态度一直不甚明了，只有在民营经济较为发达的浙江，我们才看到官方“鼓励、支持”的态度。而国家层面正式提出支持民间力量兴办养老院是在2000年，此后，全国各地发布的表态“支持、资助、扶持、促进、加快”社会福利机构的文件截至2012年共有174个。从时间上看，12年里，各地发布的文件从2000年开始逐步增加，总体呈上升趋势，尤其是2005年以后大幅上升，这在一定程度上与中央机关发布相关文件的频率增加有关。从表1可以看出，中央机构在2000年之后，分别于2005年、2006年、2008年、2012年发布了相关规范，因此各地方在迈入21世纪以后转而对民间力量介入举办民办福利机构呈现出高度一致的“支持”态度，较大程度上是科层制下地方贯彻执行中央政策的结果。同样从内容上看，中央文件对民办养老机构的政策集中于“纳入社会发展规划、提供优惠政策、提供资金补助、转变政府职能、理顺管理体制、加大政府投入”，而地方各类文件则侧重于宣告“采取什么样的管理体系”、“提供多少优惠”、“供给多少补助”等方面，很显然，后者是对前者的具体化、细化。无可否认，2000年成为鼓励民资进军养老事业的元年也得益于地方经验的积累和观察，但举国式地提倡和鼓励则离不开自上而下的政策贯彻路径了。如果说，经济发展是养老服务行政发展的内在驱动力，在单一制国家的体制下，给付行政的推行目前仍走中央主导、逐级分解任务贯彻落实的模式。