中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2013)04-0068-09 众所周知，行政协助具有实现行政职能一体化，提高行政活动效能的固有功能，从而在各国和地区的行政执法实践中得到积极运用。如德国、西班牙、韩国以及我国台湾地区在其行政程序法中均设有专门的章节或条款来规范行政协助行为。随着我国节约型社会建设的深入，降低行政成本，提高行政效能已经成为建设节约型社会的内在要求。近年来，我国行政执法实践中行政协助现象逐年增多，行政协助制度的重要性日渐凸显，亟需加强相关基础理论研究，以推进行政协助的实践运用。其中，行政协助行为的主体资格、权限要求、适用要件、法律依据及法律效果等五个基本方面的内容，关系到对行政协助行为的合法性判断及其法律救济，尤其需要深入探析。 一、行政协助行为的主体资格 通常认为，行政协助发生于行政主体之间，是具有相应职权的行政主体根据其他行政主体的请求，为请求方执行行政任务提供帮助的行为。①因此，被请求的行政主体为协助行为的实施者，即行政协助的行为主体。从实定法的规定来看，行政协助的被请求主体包括行政机关、内设机构、授权行政主体和受托行政主体四种类型，②这与理论界所主张的被请求主体为行政机关和授权行政主体是不相一致的。③那么，如何看待规范文本与理论认识之间的差异呢?换言之，适格的行政协助行为主体应当符合什么样的条件呢?结合行政法学的基本理论，笔者认为，被请求主体应当具备以下条件。 (一)被请求主体对协助事项具有行政职权 行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能。④控制行政主体实施行政行为超越法律赋予其的职权范围是现代行政法的基本要求之一。如果被请求主体对协助事项没有行政职权，被请求主体就不得实施相应的协助行为。可以说，对协助事项具有行政职权是行政协助行为主体的首要特征。这一特征的明晰有以下意义。第一，将受托行政主体排除在被请求主体之外。因为受托行政主体本身不具有相应的行政职权，其所具有的行政职权来源于委托行政主体，只能在受托范围内行使职权，行为的法律效果亦归属于委托行政主体。受托行政主体并无权限接受其他行政主体之请求而实施相应的行政协助行为，所以，不在被请求主体之列。第二，使得行政协助与社会协助得以区分。所谓社会协助，也称协助行政，是指不行使行政职权的组织或者个人基于主动或者被动，对行政主体行使行政职权所提供的帮助或者方便。⑤因为在行政协助中也存在着某些被授予一定行政职权的社会组织协助行政主体的事例，比如，全国性保安服务行业协会被赋予保安服务企业资质认证的权限，并可以协助公安部门组织保安员考试。这种情形与社会协助中社会组织协助行政主体的情形在外在表现形式上是相同的，但两者实质的区别点在于社会组织是否基于行政职权对行政主体进行了协助。社会组织通过行使行政职权对行政主体进行协助的行为即为行政协助；社会组织通过自身权利能力对行政主体进行协助的行为即为社会协助、协助行政。 (二)被请求主体必须具有独立的法律地位 行政协助被请求主体必须具有独立的法律地位。其表现为被请求主体能够以自己的名义行使行政职权和参加行政诉讼，以及被请求主体能够独立地承受行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。⑥事实上，如果被请求主体不具有独立的法律地位，不能对自己的行为负责，那么，其他行政主体向其提出协助请求是毫无意义的。因为被请求主体无法直接对外作出产生法律效果的意思表示，其首先要向行为能够直接对外发生法律效果的上级主管机关请示；并且，经上级主管机关同意其实施协助行为，该行为的法律效果最终会由该上级主管机关承担。在此情况下，其他行政主体直接向该上级主管机关提出协助请求更符合行政效能的要求。明确这一特征，就会将不具有独立法律地位的被请求主体实施的协助行为排除在行政协助行为之外，包括同一机关内不具有独立法律地位的不同机构之间、同一机构内不同部门之间发生的行政协助现象。例如，国家环境保护部内设的环境监测司协助环境监察司维护管理自动监控系统联网运行的行为。⑦ (三)被请求主体与请求主体应无隶属关系 就请求主体与被请求主体而言，两者应当无隶属关系。其原因在于：如果存在着隶属关系，则在职权配置上具有重叠覆盖之关系，在履行职权中具有命令服从之义务，不产生弥补行政职权空白之需求或可予拒绝协助之情形，故不存在行政协助的适用空间。不然，存在隶属关系的行政主体也会产生相互拒绝协助的可能。比如，下级行政机关拒绝上级行政机关要求其派员执行某一行政任务的命令或者上级行政机关拒绝派员指导协助下级行政机关解决某一工作难题，而此类拒绝行为无疑会破坏行政隶属关系，影响行政职权的有效履行。由此还应当演绎出一种特殊的行政协助形式，即上级政府中某一具有独立法律地位的机关与下级政府之间实施的协助行为，因为两者之间也无隶属关系。事实上，已存在相关实例。例如，在乡村道路规划工作中，县级政府的交通主管部门对乡镇政府实施行政协助行为。⑧ 二、行政协助主体的权限要求 (一)被请求主体对整个行政任务不具有行政权限 行政权限系指行政主体行使行政职权时所不能逾越的法定范围和界限。行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，视为无效。⑨基于职权法定的基本原则，被请求主体对协助事项具有行政职权是毋庸置疑的。因此，在行政权限方面，主要涉及被请求主体对请求主体执行的整个行政任务是否应当具有权限的问题。根据叶必丰教授的定义，“职务协助(行政协助)是指对某一事务无管辖权的行政主体，基于有管辖权的行政主体的请求，依法运用职权予以协助的行为”，这就意味着被请求主体对该整个行政任务是无管辖权的。⑩而黄学贤教授等学者则认为，被请求主体对某一具体环节的需要协助的事项必须有相应的职权，但对请求主体大的行政事务不一定要有职权。(11)意即，被请求主体对整个行政任务可以有职权，也可以没有职权。笔者赞同叶必丰教授的观点，即被请求主体对于整个行政任务应当是没有权限的。理由在于两个方面。第一，被请求主体与请求主体两者之间无隶属关系，如果两者对同一个行政任务都具有行政权限，则会导致行政权限的冲突。而消除行政主体权限的冲突本身就是推进行政法治的基本目标之一。在这一方面，亦有实定法作为依据。较为典型的如《行政处罚法》第21条规定：“对管辖权发生争议的，提请共同的上一级行政机关指定管辖。”再如，《非居民享受税收协定待遇管理办法(试行)》第26条第3款规定：“如不同主管税务机关或有权审批的税务机关涉及同一非居民享受税收协定待遇同一事项的处理，应力求协调一致；不能协调一致的，报共同的上级税务机关裁定。”第二，被请求主体实施的是从行为，针对的是整个行政任务中的某一具体事项；而请求主体实施的是主行为，针对的是整个行政任务。假若被请求主体对整个行政任务也具有行政权限，则意味着请求主体可以请求被请求主体执行整个行政任务。在这种情况下，行政委托制度相对行政协助制度而言，无疑更能符合请求主体的需求。换言之，行政协助制度将无用武之地。由此可见，被请求主体对整个行政任务应当没有行政权限。如果被请求主体与请求主体就同一行政任务发生管辖权争议的，则首先要解决权限冲突问题。只有明确了整个行政任务的管辖权之后，才可能涉及被请求主体和请求主体之间行政协助制度的适用。
