近些年来，由社会发展阶段所决定，加上其他一些因素，大量的社会矛盾和问题通过信访渠道反映出来。对此，党中央进一步加强了对信访工作的领导，采取了一系列重要措施，取得了显著的成效，主要表现在：各级党委、政府对信访工作重要性的认识更加深化，政治责任感进一步增强；加大了民生和处理信访的投入，一大批信访问题得到了有效解决，全国信访总量呈现出下降的趋势；源头治理工作得到了加强，改革、建设中信访的发生率逐渐降低；信访制度、机制、办法进一步完善；等等。这对于密切党群、干群关系，构建社会主义和谐社会，促进改革、建设的顺利进行，都起到了重要作用。与此同时，据一些地方党政领导的反映①和笔者的了解，信访工作也遇到了一些新的情况和问题，主要是： 1.进京访居高不下。全国信访总量下降，进京访却居高不下，其中，向最高法院上访有大幅增加。有人根据《中国法律年鉴》等提供的数据计算，全国涉诉来访总量2009年比2003年减少187％，而到最高法院上访的数量2009年却比2003年增加231％。② 2.某些信访措施在督促地方政府重视信访的同时产生了一些弊端。为了督促地方政府进一步重视信访工作，国家信访部门对进京非正常访采取了“通报数据”、“劝访接回”(即通知当地派员来京对信访人进行劝导并将其接回)、“一票否决”等措施，地方各级政府也都采取了类似的措施，从而对信访人所在地政府造成了巨大的压力。这种压力既促使基层努力化解矛盾，积极处理信访，防止和减少本地进京、进省访，同时，出现了一些弊端：一是一些上访人故意以进京、进省访为手段对中央和省施压，促使当地政府为解除上级政府“通报数据”、“劝访接回”、“一票否决”等压力而满足其信访诉求。二是违法违规抑制上访，或无原则地满足信访人诉求。信访工作中，访民、中央和地方三方存在一定的博弈关系，即访民对中央施压，中央对地方施压，地方又对访民施压或妥协。于是，地方政府为了将重大活动期间进京、进省访人员稳控在当地，就采取暴力截访、非法限制人身自由等措施，有的还将此作为经验写入红头文件：“公安机关依法打击一批，精神司法鉴定治疗一批，集中办班培训管掉一批”；有的在重大活动期间组织信访人外出旅游参观；有的为了顺利地将信访人员接回，让他们乘坐飞机或者顺道游山玩水；还有的为了息事宁人，片面强调“花钱买太平”、“人民内部矛盾人民币解决”，不惜越过法律、政策底线，无原则地满足信访人的漫天要价或其他无理要求，从而造成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误导向，并招致更多的进京、进省访。三是出现了请客、送礼、塞钱等消极现象。据有几位地方书记反映，为了使有关部门不将本地进京访人员“划道”(即计数)，他们有时采取向信访部门有关人员或敏感地段公安派出所人员请吃，送礼乃至塞钱等方法。 3.成本支出巨大。这种成本支出包括进京、进省访人自己的支出，政府对上访人教育劝导稳控的支出，截访的支出，去京、去省里劝访接回的支出等。特别是为了处理进京访，各省和不少市、县都在京常驻信访工作人员，特别是在北京重大活动期间，各省的县级以上政府基本上都在京派驻了信访工作人员。与此相应，在各省，为了处理进省访，各市、县也往往在省城常驻或在重大活动期间派驻信访工作人员。这些信访工作人员的总数大大超过各级“两会”代表的总数，所需开支不菲。需要说明的是，这里所说的“成本支出”，仅指应对进京、进省访的成本支出和信访人本人进京、进省的成本支出，而不包括依法按政策解决信访问题的支出。 针对信访工作中遇到的上述情况和问题，笔者提出以下几点不成熟的意见： 一、把诉讼案件从普通信访中剥离出来，实行司法调判与信访处理相分离 我国有刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，专门分别用于处理刑事、民事、行政案件。现行对诉讼案件和普通信访不加严格区分的做法，不仅使一些人多头投诉、一些不服诉讼处理的案件回流到普通信访，造成诉讼程序与信访的交叉重叠，而且不利于合理诉求的及时解决。因此，必须把诉讼案件从普通信访中剥离出来，凡刑事、民事、行政案件，符合刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法管辖范围的，一律按诉讼程序，由有管辖权的机关及审级来处理。即使是诉讼裁判有问题，也仍由有关司法机关按诉讼法规定的程序去处理，而不允许其回流到普通信访。 二、区分信访工作的目标和标准，防止把目标作为标准 根据有关规定，信访工作的目标是“案结事了，息诉罢访”；信访工作的标准是“依法按政策处理到位”。信访工作的标准每件案件都必须达到；信访工作的目标作为一种高的追求，应当尽最大努力去实现，但难以保证每个案件都实现。因为在达到标准的前提下，上访人是否息诉罢访，既与信访工作有关，又与上访人的主观认识和意志有关。在信访工作中，虽经多次复查，确认原处理无误，并经耐心细致思想工作后，当事人仍“一访到底”的也屡见不鲜。对于这种上访人，基层已尽了力，上级如仍采取“通报数据”、“劝访接回”、“教育稳控”以至“一票否决”等措施对基层施压，其结果不是促使地方违法违规抑制上访，就是无原则地满足其不合理诉求，其害处是显而易见的。因此，要把信访工作的目标和标准加以区别，防止把目标作为标准、作为硬的任务来要求。 三、区分信访的有理与无理，分别施策 对进京、进省访，必须区分是有理访还是无理访；基层对该信访有无过错、有无责任。对基层有过错和责任的有理访，上级信访部门应坚持“通报数据”、通知当地来人“劝访接回”、“一票否决”乃至责任倒查、责任追究等措施。而对基层没有过错和责任的无理访，则应教育上访人息诉罢访，而决不能采取“通报数据”、“劝访接回”、“一票否决”等方法。否则，如果对基层施加不适当的压力，其压力就会走向反面。
