一、研究缘起及学术综述 (一)研究缘起 现行宪法颁布实施已经整整30周年。在它刚过而立之年,学界对被公认为新中国成立以来最好的一部宪法从各个面向进行纪念、总结和前瞻是非常必要的。本文旨在加入这一学术行列并拟就现行宪法变迁和发展的模式进一步展开探索。这一探索旨在回应如下问题:宪法文本及其31条修正案能否代表我国宪法制度的全貌?在对宪法实施30年来制度建设成果发表评论时,宪法文本及修正案是不是我们应当关注的全部对象?在宪法修正案之外,我国宪法究竟是通过何种方式在保持其文本稳定性的同时适应社会发展而进行制度创新和调试的? (二)学术综述 对于现行宪法发展过程及现状的描述和评价,学界大致存在以下三种不同的径路。目前较为主流的描述方式是通过历次宪法修正案出台背景及其内容的描述呈现宪法文本所经历的主要变化,是为“修正案范式”。这种范式常见于宪法学教科书以及宪法史著作中。该范式大都对宪法发展的过程及结果持积极的评价。①第二种较为常见的描述及评价方式多以西方宪政国家以违宪审查制度为核心的制度为参照指标,并以我国缺乏有效的宪法实施机制为由认为现行宪法并未获得实质性的发展②,此为“违宪审查范式”。第三种描述方式则聚焦于全国人大及其常委会的立法并由此反映具体立法对于完善和发展宪法制度所产生的意义,此为“立法变迁范式”③。 “修正案范式”在叙述和论证上基本上受到了以政策变迁为中心(先)的思路的影响,且大多囿于对修宪的必要性论证及其效果评价,同时缺乏对一些具有宪法意义的重要法律制度变迁的关注。因此,该范式所描绘的宪法存有不少制度空白。“违宪审查范式”习惯性地以非中国的标准衡量中国的制度实践,难免会导向悲观的结论。但该范式最大的问题在于其不但脱离我国的宪法文本对监督宪法实施制度的安排,而且对实践中的宪法制度变迁缺乏足够的关注。“立法变迁范式”关注到了宪法文本之外的制度变迁,但现有的研究成果更多地关注制度细节,而缺乏在宪法结构上阐明立法所产生的制度意义。 本文将延续“立法变迁范式”,并尝试以若干重要立法为对象展现其在创设宪法性制度、明确宪法原则等方面所产生的结构性影响,重新勾勒一幅更为完整的宪法发展路线图。为此,本文第二部分将首先回归制宪历史及宪法文本,揭示进化的宪法时空定位以及对多元平行完善方式的安排。第三部分将重点阐述若干重要立法对完善横向、纵向权力关系以及地方政府之间关系的协调所产生的重要影响。在第四部分,本文将着重分析立法相对于宪法修改及宪法解释所具有的制度优势和竞争力。第五部分将提出若干完善制度以及深化理论研究的建议。 二、初始定位:未完待续的宪法及三种平行的完善宪法的程序 立法背景资料表明,宪法修改委员会及当时的全国人大常委会就已将现行宪法定位为一部未完待续的宪法,允许其与时俱进。 彭真同志特别强调,交付表决的宪法草案是制度筛选淘汰的结果,因此不可能面面俱到,“还有一些意见,虽然是好的,但实施的条件不具备、经验不够成熟,或者宜于写在其他法律和文件中,不需要写进国家的根本大法,因而没有写上”。④也就是说,现行宪法最初文本仅仅容纳在当时条件下能够达成的共识以及可行的重要制度。因此,现实可行性(“条件…具备”、“经验…成熟”)及重要性(“需要写进”),而非制度愿景(“好”)成为了取舍的关键标准。 但是,当时不能写进并不表明未来就同样无法写上。对于其他潜在的好的制度构想而言,宪法文本并非一个封闭的系统。事实上,现行宪法已为这些制度构想与其文本接轨提供了三种⑤平行的程序通道——宪法修改、宪法解释及立法授权⑥。 宪法的修改,由全国人大常委会或全国人大代表提议并由全国人大表决通过。⑦修改宪法是一种被广泛熟知和承认的法定宪法发展方式,⑧它可以更改⑨、补充⑩、拓展(11)宪法条文的含义及内容。有学者认为,“我国自现行宪法颁行以来,反复地局部修宪一直在宪法进化历程中居于垄断或独占的地位”。(12) 解释宪法是另一种可行的完善发展宪法的路径。现行《宪法》第67条赋予全国人大常委会这一权力。然而,与修改宪法不同的是,现行宪法并未为解释宪法提供必要的、可操作的制度细节,诸如“谁负责提出解释宪法,如何解释宪法,程序如何,解释的效力”(13)等关键要素均语焉不详。 与前两种制度通道相比,通过立法发展宪法的合宪性却很少被人们所了解和强调。但事实上,宪法条文中却已包含了大量的立法授权规范,将细化和拓展宪法相关制度的责任赋予了全国人大及其常委会。例如,第31条授权全国人大通过法律设计特别行政区的具体制度;第59条规定,全国人大代表“名额及产生办法由法律规定”;第78条规定,全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”;第86条规定,“国务院的组织由法律规定”,等等(14)。因此,至少在这些宪法规范框架下,全国人大及其常委会不仅有权力、而且有义务根据授权规定通过立法构建和完善相关的制度(15),以便进一步明确和拓展相关宪法制度的涵义。此外,即便缺乏明确的立法授权条款,全国人大及其常委会也习惯性地在其所制定的法律中开宗明义地宣称“根据宪法制定本法”(16),以提高相关立法的形式合法性。