从战略规划到权利保障：我国人口法制的变迁与反思

      新中国的人口法制①经历了缓慢而曲折的变迁。这场变迁折射出一个大国对人口问题由简单到复杂、由浅入深的思考历程，也折射出法律制度技术的变革和制度价值的新生。认真地回顾我国人口法制的变迁，我们可以瞥见发人深省的主题，并且引起我们对我国未来人口法制走向的深刻思考。

      一、新中国人口法制的建立与发展

      自新中国建立以来，我国政府就一直非常重视人口法制。新中国成立以来颁布的第一部法律——1950年《婚姻法》中，就有了人口法制的内容。例如第1条规定的“保护妇女和子女合法利益”原则、第13条第一款规定“父母对于子女有抚养教育的义务；子女对于父母有赡养扶助的义务；双方均不得虐待或遗弃”。并严格禁止溺婴等犯罪、第15条规定非婚生子女的待遇、第20条规定“父母与子女间的血亲关系，不因父母离婚而消灭。离婚后，子女无论由父方或母方抚养，仍是父母双方的子女”等，均属于人口法制的内容。自新中国成立之初到“文化大革命”前止，我国已经建立了一套总体上较为宽松的人口法制，包括1950年《婚姻法》、1953年《中华人民共和国劳动保险条例》(基于1951年的版本修订)、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》、1958年《中华人民共和国户口登记条例》等一系列层次不同的法律文件，主要涵盖了抚育义务设定、职工生育待遇、禁止杀婴犯罪、人口流动限制等方面的规定。此时计划生育的问题尚未太多地被提上议事日程，虽然五六十年代有一些零星的要求，但随着政治认识的变化而起伏不定，多数记载于政策文件中，而且很少有硬性要求。

      “文化大革命”期间，人口法制并无实质性的进展，②到“文化大革命”结束以后，计划生育开始逐渐在人口法制中占据关键位置。标志性的一个转折点，体现在1978年《宪法》第53条第三款的规定之中：“国家提倡和推行计划生育。”这一原则对于计划生育的形式法治化起到了巨大的推动作用。计划生育被确立为基本国策以后，1982年《宪法》更以两条规定了与计划生育有关的内容。第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条第二款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”第25条规定仅仅是一种概要的任务表述，更多地起一种宣示的功能；③而第49条所规定的则是一种宪法义务。这样一组既不导致任何诉讼、亦不潜在可派生的宪法诉讼及间接效力的规范设定，其本质所起的更多地乃是确认与宣示功能，同一时期的法律规定亦与之相呼应。④1980年，《广东省计划生育条例》成为专门地、系统地规定计划生育事项的第一部地方性法规。随后，类似的地方性法规在全国各地逐渐普遍化。⑤1998年《流动人口计划生育工作管理办法》和2001年《计划生育技术服务管理条例》的通过，则从中央层次进一步完善整个行政管理的规范依据体系，后者规定了手术者的同意权、安全保障权等，已经开始注重公民权益的保护。至2002年《人口与计划生育法》实施前，全国从中央到地方已经形成了一个较为完整的法制支持系统。许多计划生育的政策，例如生育指标、生育间隔、计划生育医卫优惠措施、奖励机制等已被吸纳进这一法制系统中，从而在相当程度上将计划生育置于人口法制的核心地带。⑥此外，人口方面的其他法制也得到了陆续的建立和发展，流动人口管理与服务、出生缺陷干预、生育待遇设定、人口调查方法等方面的制度逐渐趋于完备，形成了一套从中央到地方多层次、全方位的人口法制。近30年来直接与人口或计划生育相关的立法数目实现了高速增长（见表1）。

      

      2002年《人口与计划生育法》的实施，是人口法制的一个新转折。《人口与计划生育法》第一次明确宣示：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”这是新中国第一次以法律的形式正式确认了公民的生育权。此后，从中央到地方立法，人口法制都在经历着实质性的渐变，权利保障色彩日益浓厚。其中，突出服务意识、强调权益保障和权利救济，成为一个值得关注的趋势。一个典型的例子是，法律规范中单纯强调流动人口管理的数量在减少，而服务与管理并重，成为一种较为流行的立法思路；部分地方在人口立法中抢先迈出了更加积极的步伐(下详)。人口法制总体的价值观念变迁已经是一种较为明显的趋势，在这场变迁背后，有许多问题值得我们深思。

      二、从战略规划到权利保障：我国人口法制的根本变迁

      从表1人口法制的转变历程概略可以看出，我们的人口法制正在由一个战略规划色彩浓厚的时代逐渐走向一个权利保障意识鲜明的时代。这既和我国改革开放以来的国内外价值观念趋势相关，也和我国自身的发展阶段和客观条件有密切的联系。

      新中国成立之初，一方面，当时对法制的理解也不是很全面，采取了一种苏联式的法律制度观念，人们将法律作为一种阶级统治和社会管理工具看待，将法律视为一种以政策为质料的制度形式，直至今天我们依然可以经常看见诸如“将有关政策以法律的形式固定下来”之类的话语。由此，政策取向直接决定了法律的内容，战略规划色彩浓厚的政策成就了同样性质的立法。另一方面，当时国内资源短缺，生存和发展压力严峻，这种状况下人更容易被作为一种工具和资源看待(甚至从某种意义上说是当时我国最丰富最重要的资源)，从管理学的视角实现最佳资源配置是十分迫切的要务。不仅如此，当时人的知识素养和专业技能普遍比较低下，而劳动时间和耐受能力相当突出，数量优势比质量优势体现得更为充分，选择侧重群体视角进行整体战略配置而非个体视角进行权益保障是有其客观基础的；再者，其时人口平均寿命较短，生活质量和生存状况普遍不佳，甚至许多人口的温饱问题都未解决，当时人口法制直接将人当做一种工具来进行战略规划，并没有在实质上恶化人们的处境，对生产力的促进甚至反过来大大提升了政府和社会对个人权益的保障能力。因此，当时这种设定可谓是一种历史的必然，尽管缺乏细腻的权益保障意识，也不可保持过于苛责的态度。这种浓重的战略规划色彩一直持续到改革开放以后的一段时期内，为控制人口数量，提高人口素质，一些法律制度采取了十分强硬的手段，战略规划和目标管理的色彩明显强于权益保障的味道，而且为实现各种人口战略目标，几乎不问具体情况，完全不留回旋余地。如《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》[国发(1981)181号]规定：“城镇集体所有制单位一律不准招收农民当职工(包括临时工)。城镇的技工学校不得从农村招生。”“有关户口迁移问题，各级公安机关要严格按照国务院[1977]140号文批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》和有关规定执行，对农村人口迁入城镇要严格掌握。迁转户口要由公安机关统一办理，其他单位或个人都不得自行决定，自行审批。粮食部门要按照政策规定严格控制农业人口转为非农业人口。不符合规定的，不供应商品粮。”这一条就是50年代有关法制的延续，体现出浓厚的计划经济特色。可以说，人口法制受计划经济的影响非常深远，直至市场经济扬帆多年以后，人口法制的底色依然还是计划管理，这种管理很大程度上将人当做一种政策载体和控制对象看待，而不是特别在意人的主体性地位。在市场经济时代全面来临以前，这种特色尤其明显。例如1987年《河南省农村独女户生育二胎的暂行规定》第5条规定：“经批准生育二胎的农村独女户夫妇应与村民委员会签定合同，报乡(镇)人民政府备案。合同内容包括：生育二胎后夫妇一方必须在半年内结扎，保证不再生第三胎，按规定缴纳保证金。合同签订后，发给准生证，同时收回《独生子女光荣证》和已领取的独生子女保健费。合同式样，由省计划生育委员会统一制定。按照合同，夫妇一方按期结扎的，保证金如数退还；不按期结扎的，除责令其结扎外，加罚保证金三至五倍。保证金的标准，由县人民政府确定。”这一规定完全剥夺了公民对节育措施的选择权，一定程度也实质性地影响到离婚自由的行使和再婚的能力，虽然限于当时法律视野、经济水平和节育技术，有无奈之举的意味，但却不得不说是多少对公民的独立人格存在一定程度的不信任和缺乏尊重。另如1989年《合肥市贯彻〈安徽省计划生育条例〉实施办法》第4条第一款规定：“农村已生育一个孩子的育龄妇女必须上环；已生育两个孩子的夫妻一方必须采取绝育措施；对计划外怀孕的，必须采取补救措施。”更突出的例子如1988年《甘肃省人大常委会关于禁止痴呆傻人生育的规定》第5条规定：“对已经怀孕的痴呆傻妇女，必须施行中止妊娠和绝育手术。”这种立法简单粗暴，不分情形、不加区别，不问健康状态和手术风险，在权利保障上存在重大缺陷。即便能够找到许多理由为其权利保障的缺失开脱，在国际上也很容易蒙受人权舆论抨击；在经济收支上亦并不划算，供养和照料部分因柔性引导⑧和预防措施无效而“额外”增加的智障儿童并不增加很多政府开支，但由此在国内和国际上招致的执法阻力和负面影响却是数倍于这笔开支都难以挽回的。因此制度变迁在所难免。