中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078(2013)01-099-06 近年来，我国集体土地征收领域冲突频发，有些甚至演变为社会影响巨大的群体性事件。如何预防和化解此类纠纷，成为亟待解决的难题。①我国现有的集体土地征收补偿制度在补偿范围、补偿程序等许多方面均有待完善，其中最突出的问题是补偿的标准过低。补偿标准是对土地及其附属物价值的认定标准，补偿标准的高低直接决定着被征收人补偿权的落实程度，因此对补偿标准的合理界定具有重大现实意义。目前在城市房屋征收领域以房地产的市场价格作为补偿标准；而集体土地征收中的补偿标准则从过去的单一年产值标准发展为统一年产值和区片综合地价的混合标准。从各国立法例看，以市场价格作为征收补偿的一般标准已成惯例，这一标准也在实践中被证明为最能体现“公正补偿”之价值。从这一点上看，我国城市房屋征收的补偿标准显然更具合理性。当然，在集体土地征收补偿中摈弃市场价格之标准有其客观原因：集体土地目前尚无法自由进入市场流通，因此无法得出市场价格。但是，这种脱离市场的补偿标准在实践中越来越明显地表现出其不公性，因而迫切需要接受改革。 一、我国集体土地征收补偿标准的现状定位 根据《土地管理法》第47条，征收土地的，按被征收土地的原用途进行补偿，征收耕地的土地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三部分组成。其中土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍；地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。从上述规定可见，我国目前对被征收集体土地的补偿标准为原农业利用方式下的年产值，再以该产值乘以若干倍数来确定最终的补偿数额。这种补偿确定方式在实践中被称为“产值倍数法”，其对土地的潜在利用价值、市场价值等均不予考虑。 那么，依照这种年产值标准，被征收土地的农民实际可以获得多少补偿？以福建省政府在2011年确定的全省征收耕地的最低年产值标准——每亩1 100元为基数作计算。如果按目前《土地管理法》确定的最高标准——年产值的10倍计，征收一亩耕地的补偿费用为1 100×10=11 000元，若作为基金存入银行，以银行整存整取的年利率3.5%计算，一年的利息收益为385元。以本金和银行利息共同计算的话，该笔补偿费用在理论上可以确保土地所有权人在约15年内保持与土地未被征收前基本相当的生活水平。但其前提是：在这15年内未发生通货膨胀，物价没有上涨，人民币的购买力也没有下降。从这些年经济发展的总体趋势看，该前提成为现实的可能性极低。同时，即使该前提成立，除非该农民在脱离土地后另有谋生技能，否则15年后的生计维持也将成为问题。而现实是：除了从事农耕，中国农民缺乏获得其他就业机会的有效渠道，在教育资源落后的情况下，大部分农民一旦离开土地，就只能以农民工的身份进入城市，所从事的通常是处于产业边缘的高风险、高消耗、低收入的体力劳动，无法享受城市的社会保障体系，更不能真正被城市所接纳，在这种情况下，征收补偿款将成为长期维持其生计之基础。可见，对于土地这样一种具有持续利用性的生产资料来说，年产值补偿标准显然严重偏低。同时，年产值作为农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与土地的区位价格并无直接联系，因此，年产值标准在理论层面亦经不起推敲。② 在对年产值标准的质疑声中，一种新的补偿标准——区片综合地价标准开始被运用。浙江省在2003年依照“区片综合地价”制订了征地补偿标准，成为国内首个实施“区片综合地价”的地区。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中要求各省、自治区、直辖市“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”。2005年，国土资源部的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》指出：“区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准(原则上不含地上附着物和青苗的补偿费)”。上述规定使土地征收的标准发生了两个变化：一是开始实行政府的统一定价；二是由单一的年产值标准变为年产值与区片综合地价的混合标准，其中区片综合地价主要适用于建设用地的征收。在对区片综合地价的测算中，目前主要采用农地价格因素修正法、征地案例比较法和年产值倍数法中的两种或三种方法进行测算，测算结果加权平均确定征地补偿标准。③从区片综合地价的测量方式可以看出，年产值仍然是得出该标准的重要依据，可见我国在土地征收补偿的一贯思路并未发生改变。而通过区片综合地价得出的补偿标准，也并不会在实际数额上大幅高于年产值标准下的补偿数额。事实上，不论是年产值标准，还是区片综合地价标准，都在对土地的衡量中否定了地租和地价因素，因而无法真正体现土地应有的价值，也无法真正改变土地征收补偿标准偏低的局面。两种补偿标准均在政府的主导下实现，并依据被征收土地的原用途对土地所有人进行补偿，把农地转用过程中带来的巨大级差收益全部收归政府或用地单位，而这也是在计划经济条件下实施乡城分隔、把农民排除在城市化和工业化进程之外的政策的体现。④中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学在1999年至2011年间共同开展了六次有关中国农民土地权利的抽样调查，调查显示，失地农民中，有64.7%得到了一次性的现金补偿，平均金额为每亩1.8739万元，而政府卖地的平均价格则为每亩77.8000元，是补偿金额40多倍，其中的差价大部分成为政府土地出让金收入。⑤ 对于地上附着物和青苗的补助费标准的确定，我国现行法律并无明确规定，而是将标准的制定权交给了地方。目前，有一部分省、自治区、直辖市政府并未出台有关地上附着物和青苗费补偿标准的规定，而是将补偿标准的决定权交给具体实施征收工作的市、县政府自由裁量；有一部分省、自治区、直辖市政府尽管制定了补偿标准，但疏于对标准的及时修改，在物价飞速增长的今天，依据数年前的标准所得出的补偿金额与地上附着物和青苗费的实际价值之间必然相距甚远。例如，2005年，洛阳市洛龙区政府依据1997年的《洛阳市建设土地地上附着物补偿标准》对砖混结构房屋按280元/平方米对实际价值已达1 000元/平方米的房屋进行补偿，使被征地农民遭受了极大的损失。⑥
