立法公开的基本含义是立法的过程和有关信息向公众公开，并以一定形式允许公众参与有关活动、提出意见的制度。立法公开是保证公众参与立法的重要手段，是立法民主化的重要标志。总结和审视立法公开工作的经验得失，探索和完善立法公开的制度和规范，具有重要的理论和实践意义。 一、立法公开的规定和主要形式 (一)我国有关立法公开的规定 我国关于立法公开的规定，最早是以会议公开的形式出现的。1954年《全国人民代表大会组织法》第15条规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候可以由全国人民代表大会决议举行秘密会议。”之后，1982年重新制定的《全国人民代表大会组织法》第20条作了基本相同的规定。1989年《全国人民代表大会议事规则》第18条也规定：全国人民代表大会会议公开举行。大会全体会议设旁听席。 以上国家立法只对会议公开作了原则规定，但对会议公开的形式、程序以及其他立法公开的形式未作规定。2000年的《立法法》迈出了重要的一步，其第34条规定：列入常委会会议议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常委会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。第35条规定：列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。 2001年国务院颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在《立法法》的基础上对行政法规和规章制定中的立法公开作了进一步的规定。其中，《行政法规制定程序条例》第19条规定，重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。第22条规定，行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》第14条规定，起草规章，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第15条规定，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。 2003年颁布的《行政许可法》第19条对立法中设定行政许可的立法公开作了专门规定：起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见。2011年颁布的《行政强制法》第14条对立法中设定行政强制的立法公开也作了类似的规定。 除了国家立法以外，近年来各地人大及其常委会也陆续出台了一系列关于立法公开的地方性法规和规范性文件，其中有些甚至早于2000年的《立法法》。大抵有以下几类：一是在地方立法条例中对立法公开作规定。目前全国绝大多数省、自治区和直辖市都制定了本省地方立法的条例。如《北京市制定地方性法规条例》、《天津市地方性法规制定条例》、《上海市制定地方性法规条例》、《浙江省地方立法条例》等等。二是专门对立法听证作的规定。这也是各地人大常委会的普遍做法，形式有人大常委会通过的地方性法规，也有人大常委会主任会议通过的规范性文件。如《天津市制定地方性法规听证办法》、《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》、《浙江省地方立法听证会规则》等等。三是专门对公民旁听制度作规范。如《四川省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议规定》、《浙江省人民代表大会常务委员会关于建立公民旁听省人民代表大会常务委员会会议制度的决定》等等。四是关于公开征集立法项目的规定。如《四川省人民代表大会常务委员会公开征集地方立法选题和立法建议办法》、《浙江省人大常委会年度立法计划编制及实施工作规则》等等。五是其他规定。如《安徽省新闻媒体记者旁听省人大法制委员会会议办法》、《浙江省人大常委会法制工作委员会关于专家参与立法工作制度》等等。 (二)我国立法公开的主要形式 经过几十年的发展，我国的立法公开已经初步形成了一些行之有效的做法。从国家立法到地方立法，据笔者所涉实践和所掌握的资料来看，我国的立法公开主要有以下几种形式。 形式一：书面征求意见。就是将法律、法规草案及其说明等印发有关政府及其部门、社会团体、企业事业单位、人大代表、专家学者和各个地方，请他们研究并提出书面意见的制度。书面征求意见已经成为国家和各地立法的必经程序，一般是在草案的一个审议环节结束后进行，如浙江省地方性法规草案在常委会初审后都会印发省有关部门、省人大代表、各市县区人大常委会、有关专家等征求意见。当然，实践中，也可随时根据需要印发特定主体书面征求意见。 形式二：立法座谈会制度。就是在法律、法规起草或者审议过程中，邀请有关方面的代表，对草案发表意见的制度。这是最为常见的一种形式，广泛运用于法律、法规制定的各个环节，根据需要可随时召开。立法座谈会可以针对整个法规草案文本，也可针对草案中的某个或者某些问题；可以一并听取不同利益群体的意见，也可以分别听取不同利益群体的意见。
