一、问题的缘起 中央与地方之间的法律关系，是宪法学上的一个基本命题，也是中国历次政治体制改革的重要议题之一。然而历经多次改革，我国央地之间的关系仍然处于一种非制度化的状态，相互之间的矛盾和争议也难以在宪法框架内解决。就拿楼市调控来说，面对扭曲了的房地产市场，中央政府的调控政策和措施却常常受到来自地方的或明或暗的挑战和对抗，中央政府和地方政府在一轮又一轮的楼市调控中进行着反反复复的利益博弈。有人甚至认为，“房地产调控史同时也是中央和地方政府的博弈史”[1]，由此揭示出潜藏于楼市背后的宪法问题。 在宪法学上，中央与地方之间的法律关系也被称为国家结构形式，主要涉及中央和地方政府之间的权力关系，或者说是国家各部分领土之间的政治权力关系[2]。就现代国族——国家①的具体政治实践来看，在中央和地方关系上，主要有中央集权和地方分权这两种宪政体制，当中央政府控制所有经济活动，或者掌握所有财政权力时，就属于中央集权制；当地方政府控制经济活动或者掌握所有财政收支权力时，就称为地方分权制[3]。当然，绝对的集权和分权都是不存在的。我国历来被看做是单一制中央集权国家，在事关全体的事项上，中央享有对地方的领导权。然而在楼市调控过程中，为何频频出现“政令不出中南海”，或者“上有政策，下有对策”之怪象呢?在当前的宪制框架内，我们能否找到一条有效的解决路径呢? 传统的学术观点主要是围绕纵向的权力配置与利益切割问题而讨论央地关系。然而，当代社会的央地关系极其复杂，仅仅以单一制和复合制、集权制与分权制作为分析框架来解释央地关系，其说服力相当有限。且其间的诸多因素相互交织，很难做出泾渭分明的划分。近年来对此问题的研究已跳出了单一思维模式的窠臼而从多维的视角展开了论证。其研究范式，可以归纳为以下几种类型： 1.以宪政分权及其模式选择为分析框架所进行的研究，如朱丘祥博士的《分税与宪政》、任剑涛教授的《宪政分权视野中的央地关系》等，都采取了此种研究进路。在这一分析框架下，学者们试图以宪政分权理论解释央地之间的法律关系，认为不同层级的政府代表不同群体的公共利益，担负不同的宪法职责，因此应根据其职能进行权力配置。中央和地方各有其职责，宪政的任务便是确保中央和地方各司其职、各负其责，既不能相互侵犯，也不能相互推诿。要达到这一目的，就应当对财权、事权以及用人权等宪法权力进行合理的纵向配置，实现权力的纵向制约。这是一种较常见的分析路径，学者们在探讨央地关系时一般都会涉及这一视角。 2.从国家建设的角度所展开的研究。这一进路主要从国族—国家建构、国家政权建设的角度，探讨央地之间的权力关系模式，其落脚点往往是通过国家与社会的整合，通过现代国家的政权建设，实现对国家和社会的全方位有效治理，并塑造一个独立的现代国族—国家。既然是出于国族—国家建构的目的，在央地权限划分问题上自然侧重于对中央权威的尊重。当然，不少论者提出，加强中央权力的前提是民主。这一类型的研究广泛存在于法学和政治学领域，如郑永年教授的《中国模式》、王绍光和胡鞍钢教授的《中国国家能力报告》、王绍光教授的《挑战市场神话》等基于国家能力对央地关系的探讨，大致上也可归于此种类型。在这里，国家能力包括政治动员能力、社会治理能力以及财政汲取能力等，或者认为国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力以及强制能力等。 3.以央地之间的博弈与互动作为分析框架所展开的研究。这一研究进路主要通过对央地之间的博弈过程，尤其是围绕财政权而展开的博弈进行考查，分析央地间权力和利益的分配机制及其制度根源。如在《论中央—地方关系》一书中，吴国光、郑永年教授通过对央地间非制度性谈判机制的分析，探讨作为不同政治力量的中央和地方，在相互博弈过程中的态度和作用，并试图寻求解决二者之间矛盾和危机的途径。 4.以历史发展为视角探讨中央与地方的权力划分问题，并认为历史传统和政治背景是国家结构形式的决定性因素之一。如封丽霞博士的《集权与分权：变动中的历史经验》、苏力教授的《当代中国的中央与地方分权》和熊文钊教授的《大国地方》等，都采用了这一分析方法。 5.从民主政治的角度进行研究。此种分析进路受到人民主权理论和公共选择理论的影响，侧重于对地方自治权以及政府间竞争机制的探讨，如张千帆教授的《集权还是分权?——地方自治的成本—利益分析》和张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》等。 6.从合法性的角度分析央地间的权力划分问题，认为进行纵向权力划分，应符合政治合法性论证的需要。笔者在《中央权威的宪政逻辑》一文中便采取了这一研究进路，郑永年博士的《中国模式》一书，在论及中央和地方关系时，也表达了类似的主张。 7.立基于宪法文本进行规范性的法理分析，如刘小兵教授的《中央与地方关系的法律思考》和张艳博士的《“法律保留”视域下我国中央与地方关系之探讨》。 当然，关于央地法律关系的分析框架并不限于以上类型，并且多数论者在进行研究时也并非采用单一的进路，而往往是从多维度进行的综合思考，其所采取的理论工具和分析工具也不尽相同。但是从现有的研究来看，多是以中央和地方政府作为分析对象，而对在央地博弈过程中发挥着重要作用且相互之间有着密切联系的其他宪法主体则缺乏应有的关注，也很少从宪法主体性的角度梳理各主体之间的互动关系，因此在探讨央地关系时往往只能在点和线上做文章，难以产生立体效应。
