[中图分类号]D922.104 [文献标识码]A [文章编号]1672-2140(2012)06-0122-06 警察作为历史现象，其含义在不同的历史时期有不同的体现，厘定警察含义，并在此基础上建构警察法学体系是警察法理论研究的起点，也成为研究的重点。宪法作为国家的根本大法，对国家制度与生活各方面的规定是最高准则，反映了不同时期经济、政治、文化条件的发展与变迁，而警察的含义也恰恰由此决定，因而，尝试从宪法角度分析警察的含义，有助于厘清特定历史条件下的警察含义，明晰警察权的宪法地位提供一个新的视角和思路。 一、宪政发展历程中的警察含义 警察始终与宪政主义发展历程相生相随，近现代意义上的警察的出现，是与资产阶级革命与宪政国家的建立密不可分的。警察的含义也并非固定不变，它也随着时代与社会的发展而变化。因而，从宪政发展历程考量警察含义的发展与变化是研究警察含义的逻辑起点。 (一)西方宪政进程中的警察含义 宪政主义的发展源远流长，而现代宪政国家的建立也并非一蹴而就，亦是经历了警察国、法治国两个阶段[1][2]，不同时期宪政发展阶段所体现的政治、经济、历史文化背景各具特色，因而导致各个时期的警察含义也不尽相同。 1.警察国时期的警察含义 在资产阶级革命胜利前，封建时代的后期存在着早期的司法国家，在此阶段“权利”只有一种类型，即“领主的权利”[2]135。但随着时间发展，对公共行政需求的上升，至17世纪中叶，主权成为国家的权力，特别是司法活动与法律规范的制定成为其重要内容。此时“警察”的含义泛指公众的良好的行政或良好的秩序形成。而至警察国阶段，广泛的国家主权思想得到了贯彻，国家不断地扩展其活动的空间，出现了与社会的分离，由此导致公法与私法的分离，这就使得不受国家统治的私人领域获得了保障。同时此阶段国家的一切政务活动统称为警察，并使其扩张到没有限制的程度，导致警察命令对整个社会活动干预甚深，因而这一时期被称为警察国家。警察含义也被主要描述为公众的福利状态及其所指向的全部行政活动。例如德国的《普鲁士民法典》中提到：警察机关乃是维持公共安宁、安全及秩序，预防公众及其成员所面临的危险所必需之机构。同时在普鲁士高等行政法院1882年所作出的克劳茨贝格判决中，警察仅应该保护公民的安全与秩序，而不能干涉社会福利的新观点获得了胜利[2]135。再如在1765年的《英国法律释义》中，布莱克斯顿认为：公共警察与经济，必须视为国家应有的规程与国家内部的秩序，借此使国内的民众，像一个管理有方的家庭中的人员一样，都必须去遵从那合理的规则，去成为良好的邻居，以及具有适当的礼貌[3]。由上可知，在警察国中的警察含义泛指行政，它几乎包含了现代行政活动的全部，是最广泛意义上的警察行政。 2.法治国时期的警察含义 警察国家是旧的法律形态和新的法律形态之间的过渡阶段，法治国家则是建立在警察国家基础之上的一种关于国家形式和治国方式的统称，也被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。其国家权力的限度基本上由法律所规定，并具有权利平等和个人自由等民主特征。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级宪政运动的产物，在德国18世纪末期开始的宪政运动中，康德的国家学说发展成为“法治国”理论[4]。现代警察制度的产生也始于法治国家形成之后。自英国罗伯特·比尔爵士于1829年建立首都伦敦警察系统并通过1829年《大伦敦警察法》后，各国开始效法建立起自己的警察行政体制。将过去涵盖在军队、行政机关以及审判机关之中的警察行为，集中于专门的警察行政机关。至此，警察的含义才专指警察行政，并逐渐成为世界各国一致使用的“警察”概念。警察的含义也被理解为“从事维护社会公共秩序以及预防和解决犯罪等问题的官方组织或其组织中的成员”。它相当于中文的“警方”、“警察部门”、“警察”。[5]在这一阶段，国家通过宪法确立权力分立与权力制约的国家权力关系并通过法律保障人权，限制公共权力滥用等核心价值理念占据主流，使警察含义也深受影响，表现为侧重对其消极行政边界的界定与明晰，缩小对公民自然权利限制与干涉的功能。 20世纪初，法治国家经历了近代立宪主义向现代立宪主义的转变，其主要标志是1919年魏玛宪法中确定的立宪主义原理变化，包括：国家与自由关系的变化，亦即自由保障需要国家的合理干预；人权相对化趋势，传统的人权体系发生变化，确立和保障社会权成为核心[6]。警察的含义在这一时期也上升到了宪法的高度，作为现代立宪主义开端的《魏玛宪法》文本中就出现了警察的相关概念[7]。其中，警察的含义依旧强调其对国家社会秩序的维护与保障的行政特征，而警察含义中的阶级性则逐渐被模糊。伴随着宪政国家的进一步发展，行政服务论逐步占据主流，福利国家逐渐出现，警察含义中的积极行政功能被放大，其促进社会福利的功能也被日益凸显，同时强调警察协助其他国家行政，提供社会服务的功能。有学者认为警察含义从警察诞生至现代社会其内涵与外延呈“沙漏型”不断变化，发展至今警察含义在宪政国家中又逐步回归放大了其诸多行政功能[8]。笔者基本赞同这一观点，但认为宪政国家中的警察含义不仅是对警察行政服务功能的放大，也更多强调对警察特殊行政的规制与保障，在自由与安全之间寻求最佳的平衡。
