“一国两制”经历了从政治家的伟大的构想到执政党的方针政策，从基本方针到国家宪法和法律的规定，从宪法法律的条文到具体实践的发展过程。《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》(以下简称基本法)从我国国情和港澳的历史与现实出发，创造性地回答了国家对港澳恢复行使主权后采取什么方式进行管理的重大课题，既是史无前例的创举，也是一项巨大的挑战。维护基本法的权威，严格遵循基本法办事是实现港澳地区繁荣、稳定与发展的重要基础，这已经成为中央与特区的共识。 当然，作为一项全新的制度安排，由于社会制度的不同、法律传统的差异以及社会观念的区别等原因，不可避免地会出现一些分歧和矛盾。考察回归以来的实践情况，可以看到，正确处理“一国两制”下的中央与特别行政区的关系是基本法实施的关键环节。与此相关的一个重要理论问题是，如何理解特别行政区高度自治权的性质？它是一项中央政府授予的权力还是由基本法确认和保障的固有权利？对于这个问题的不同理解，是造成许多纷争的原因，因此有必要进行深入的探讨。 一、关于特别行政区高度自治权性质的主要观点 我国《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据这一授权，全国人民代表大会先后制定了香港基本法和澳门基本法。两部基本法的第12条都规定，特别行政区是“中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域”，直辖于中央人民政府。两部基本法的第2条又均规定，全国人大授权特别行政区依照基本法的规定实行“高度自治”，享有“行政管理权”、“立法权”、“独立的司法权和终审权”。 对于特别行政区高度自治权的性质，学界已经有过研究和探讨，主要有以下观点：一是主张特别行政区的高度自治权在性质上属于地方自治权。香港特别行政区所享有的高度自治权属于地方自治权的范畴，是自主地管理香港地区事务的权力，在其权限范围内具有不受干预性和决定效力的终极性。①这一观点强调了高度自治与地方自治的相似之处，但是地方自治权的性质又是什么？对此未作进一步的分析和论述。 二是将高度自治权阐释为“权力”。例如，“澳门特别行政区的自治权是全国人民代表大会授予的，也就是中央授予的。……它不同于联邦制国家成员国(州)享有的权力”。②“香港特区的自治权力范围”包括内部行政管理权、立法权和独立的司法权及终审权。③不过，对于高度自治权为什么是权力而不是权利，并未进行讨论。 三是认为高度自治权是一项权利。有学者采用“自治权利”来阐述高度自治权：“相对于民族自治区而言，这种地方行政单位具有更为广泛的自治权利，享有更高度的自治权。”④有学者认为，两部基本法第2条所列举的属于权力(power)，它由特别行政区机关所行使；而第12条所规定的“高度自治权”应属于权利(right)，它由特别行政区地方团体所享有。⑤还有学者主张，高度自治权既是权力又是权利。两部基本法不仅授权特别行政区政府享有高度自治的权力，还列举了特别行政区居民广泛的自由和权利，因此特别行政区的高度自治体现为“高度自治权力与高度自治权利的二元建构”。⑥ 以上关于特别行政区高度自治权性质不同看法的分歧，主要集中在它是一项权力还是权利的问题上。高度自治权“权利说”的主要依据是两个：一是从地方自治的角度理解高度自治权，由于地方自治具有权利的特性和发展趋势，所以高度自治权也是一项权利；二是从特别行政区居民享有的权利和自由出发，论证高度自治权的权利属性。 权利与权力的不同界定和划分表面上是一个形而上的学理问题，但是对不同的结论进行演绎推导将会产生截然不同的结果：如果是权力，那么就意味着它的行使有严格的主体、明确的范围、既定的程序，要受到上级的监督和限制；如果是权利，那么就意味着它是特别行政区本身所固有的，法律只能加以确认和肯定，不能任意剥夺和干涉，权利的行使表现为自我管理、自主决定。落实在实践中，明确高度自治权的权力性质，就是要坚持“一国”是“两制”的前提和基础；如果强调高度自治权的权利性质，就是要突出“两制”的差异和区别，排斥中央政府的管理与干预。由此可见，特别行政区高度自治权的性质不仅是一个基本的理论问题，也是一个重大的实践问题。 二、不宜以高度自治比附地方自治 特别行政区的高度自治与地方自治在字面上有较大的相似性，人们也习惯上将二者进行类比。如前所述，肖蔚云先生主编的《“一国两制”与香港特别行政区基本法》认为特别行政区高度自治权属于地方自治权；王叔文先生主编的《香港特别行政区基本法导论》也对两者进行了比较，指出就权力范围而言，特别行政区的高度自治权比一些西方国家的地方自治权力更为广泛，以此来说明特别行政区所享有的“高度自治”。⑦特别行政区的高度自治是否属于地方自治的范畴呢？有必要对地方自治做一番考察，从而进一步认识特别行政区高度自治权的性质和特点。 一般认为，地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定，称为地方自治。⑧权威的政治学辞典从运作方式上对地方自治进行了概括：“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”⑨
