中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2013)01-0055-06 一、引言：正视加强与创新社会管理对行政法治可能的消极影响 社会管理在当代中国得到了前所未有的重视，加强与创新社会管理的实践如火如荼，并对法治进程与法学研究产生了重要影响，集中体现在社会管理创新已成为新时期政法工作的一项重点工作与法学研究的一个热点话题。①就加强与创新社会管理对行政法治的影响而言，是十分深刻的，表现在加强与创新社会管理创新不仅在一般意义上为行政法治的发展提供了契机与舞台，[1]而且呼唤行政法在完成了以“国家行政权——公民自由权”为主轴的第一形态向以“自由权和社会权——国家行政权”为主轴的第二形态的转变后，加快形成以“自由权和社会权——公共行政权”为主轴的第三形态。[2] 加强与创新社会管理对行政法治的深刻影响，既可能是正面的、积极的，也可能是负面的、消极的。之所以可能是负面的、消极的，原因至少有三：其一，按照现有的关于加强与创新社会管理的部署，社会管理由政府负责，加强社会管理意味着政府权力会有所扩张，而权力的扩张往往伴随权力的腐败。其二，加强与创新社会管理既包括“加强”社会管理，又包括“创新”社会管理——虽然两者相辅相成，在很大程度上难以彻底分开，但两者的侧重点不同显而易见。如果不在法治轨道上“创新”社会管理，则会有碍行政法治建设。其三，加强与创新社会管理是必要的，但如果将社会管理误解为“社会问题管理”或“社会危机管理”、[3]“社会控制”、[4]“维稳的子概念”，[5]那么加强与创新社会管理无疑会对行政法治建设造成巨大的负面冲击。因此，冷静正视加强与创新社会管理对行政法治可能的消极影响，刻不容缓；努力防止与化解这种消极影响，势在必行。构建基于共享权的共治型社会管理，就是防止与化解这种消极影响的重要选择。 二、基于共享权的共治型社会管理之界定 所谓基于共享权的共治型社会管理，是指以保障公民的共享权为基础，公民与政府共同管理社会的社会管理模式。它着眼的是宏观意义上的社会管理模式，而不是拘泥于社会管理的细枝末节。它的共治特征使其有异于传统的政府包揽型社会管理，其以公民的共享权为基础，又使得它区别于笼统意义上的共治型社会管理。 (一)取代政府独揽型社会管理的共治型社会管理 在相当长的时间内，我国的社会管理主体单一，由政府包揽，是一元化的社会管理，弊端严重。首先，包揽社会管理的政府排斥其他主体管理社会，但其本身以经济建设为中心，重经济发展而轻社会管理。其次，受到行政法治建设滞后与落后的制约，政府在社会管理过程中的不规范现象也比较普遍，在一定程度上恶化了官民关系。再次，在社会转型时期，社会事务剧增，独揽社会管理的政府不堪重负，导致社会管理缺位现象相当普遍。最后，社会事务纷繁复杂，有些适合政府管理，有些则不适合政府管理，由政府独揽社会管理也就存在不胜任、低效率、认可度不高等问题。 具有较多弊端的政府独揽型社会管理模式是特定历史时期的产物，不可避免地会被共治型社会管理模式所取代。不可否认社会管理是政府的一项基本职能，但社会管理不是政府的专有物，政府的社会管理职能不具有排他性、垄断性。或者说，不可否认政府是社会管理的一个必不可少的主体，但它不是唯一主体。“相对于计划经济体制下党和政府包揽一切、高度一元化、政社不分的社会管理体制，当前社会管理体制改革的目标是建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络”。[6]2004年9月19日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这一多元格局的表述，一直延续至今。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第九篇“标本兼治，加强和创新社会管理”中指出：“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则”。在这里，“多方参与、共同治理”首当其冲，引人注目。2012年11月8日，中共十八大报告明确指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”这一关于社会管理体制的表述，除了沿用之前的多元格局的表述之外，进一步增加了“法治保障”，强调了社会管理的法治化。上述文献充分说明，执政党与政府已经摒弃了政府独揽型社会管理模式，而改采共治型社会管理模式，并重视要通过法治来保障社会管理的多元格局。 (二)作为公法权利的共享权 基于共享权的共治型社会管理，不仅强调“共治”，而且强调“共享”，把“共享权”作为“共治”的法治保障之基。俯拾即是的“发展成果由人民共享”、“和谐社会人人共享”等口号，表明当代中国已经开启了“人民共享”的新纪元。[7]共享理念固然可贵，但若没有共享权利，共享理念难免有所失色。在我国，共享权在多种语境下使用，基于共享权的共治型社会管理中的共享权，指向的是公民的共享权利而非国家机关之间的共享权力，是公法权利而非私法权利。 作为公法权利的共享权，在德国有规范的形态。“在德国，对‘共享权’概念的理解和运用也存在一定差异，很多学者将共享权区分为广义共享权与狭义共享权。广义共享权的范畴类似于参与权，包括了公民对政治意志形成过程的参与，对程序和结构的共享，甚至是国家保护的共享，而狭义的共享权则与社会国相连，是公民社会基本权的下位概念。”[8]狭义的共享权与平等权相联系。“如果国家为了人民的利益已提供给付，或主动提供某种公共设施供人民使用，而国家规定的收益者范围有限的条件下，就会造成有些人可以享受到给付，有一些人没有。此时，没有受到给付的人，便可根据平等权或平等原则，向国家主张也要共享，此即共享权。……共享权是间接由平等原则衍生出来的‘衍生给付请求权’，并非直接源于某个基本权的‘原始给付请求权’。”[9]
