中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1007—788X(2012)06-0076-09 现代法治秩序的形成越来越多的仰赖于公民、社会的参与，这意味着，我国现代行政法治不能只是停留在简单的规则之治上，其还应是一种表彰公民主体性，彰显行政主体与公民主体间的善治。即现代行政治理模式应当是通过公开、透明的法律制度保障公民的参与，以公民为中心寻求公共正义的善治模式。①行政信访作为一种密切公民与行政主体间联系，实现二者在行政决策事项及行政决策相关事项上沟通、对话的制度，应当体现行政法治之善治。毕竟，行政法治实践所涵摄的“善”性，主要表现为行政主体与公民间的交往理性或者说协商理性。②然而，当前我国行政信访制度所涵摄的协商理性却未能获得表彰，以致其本应具有的公民意志表达、行政纠纷化解、行政权力监督等功能在实践中遭到弱化，甚至缺失。因此，它不仅未在促进行政主体与公民合作、共治，推进行政法治、善治方面发挥实质作用，反而加剧了行政关系的恶化，加重了社会矛盾的囤积。因此，我国行政信访制度需要以促进行政主体与公民间协商互动为核心来进行法治化改革；如此，方能实现其价值理性之回归与制度理性之发展，并在促进我国现代行政法治、善治建设上发挥有益作用。 一、确认行政协商取向：行政信访制度改革之目标定位 善治的实质乃治理过程中公民的参与，以及参与主体间的互动。我国行政信访制度因应密切行政机关与公民间的联系而生，其不仅应当获得法制化改革，而且应以建构为彰显并强化行政协商的制度平台为改革目标导向，回应善治诉求。 (一)行政信访应在现代行政法治进程中改革深化 首先，应当肯定行政信访制度在我国有其存在与发展的必要性。受中国传统农耕文化影响，中国民众对行政权有着天然的依赖和认同感。行政信访是中国民众在现实生活中所依赖的重要制度之一，每年呈现的数目巨大的行政信访案件毋庸是最好的证明。当然，这里既有传统文化的影响，也存在现实因素的作用，不过我们不能简单地将行政信访制度的存在归结为我国司法制度不健全，或者认为行政信访是“人治”的产物。不可否认，行政信访是在“人治”文化背景下孕育、“清官”情节中催生的，“拦轿喊冤”、击“登闻鼓”曾是其原始表现形态。[1]107但现代行政信访制度作为一种正式制度已具备相当的民意基础，且符合权利保障和权力控制的法治理念，契合公民主体意志表达的现实需要。此外，作为一种柔性的化解行政纠纷的机制，行政信访灵活、便捷等优势，在一定程度上能回应当下社会矛盾多元化解机制的发展趋势，强化公民权利救济——在一个法治发展成熟的国家，社会纠纷的解决、公民权利的救济不能仅仅只是依靠司法机关，而应当形成以司法救济为核心的社会矛盾多元化解机制。因此，行政信访不仅不应被“弱化”、“废除”；②而且应当主动回应“法治”之诘难，实现从法治外之正式制度到法治内之正式制度的转向、深化。 其次，行政信访制度法治化改革是回应其地位之迷失的需要。行政信访的地位迷失表现为其在大信访体制中的迷失。大信访体制即广义上的信访制度，是公民向国家公权力机构表达意见和诉求的各种制度系统，其不仅包括行政机关的信访机制，而且还包括立法、司法等机关的信访机制。而狭义上的信访，即我国《信访条例》中所指的信访，仅指行政机关的信访机制。实质上，行政信访制度承载着我国行政现代转向过程中的价值诉求，其在加强行政机关与公民间的联系、促进行政决策的民主化、科学化方面，有着独立的地位与功能。因此，应当尊重行政信访的特性，赋予其独立的法治地位。否则，倘若一味追求在大信访体制中探究信访制度及其改革之道，③很可能会使我国信访制度更加陷入集体迷失。 最后，行政信访制度改革是回应现实困境之需。行政信访所具有的公民行政参与功能被弱化，甚至其很大程度上只是被作为一种消极的行政解纷机制或者单纯“维稳”的工具看待。结果，适得其反的是，被作为单一的行政纠纷解决机制运用的行政信访在纠纷解决、权利救济方面却表现出效率低下和力不从心——其不仅没有带来行政法律关系主体间的和谐，没有为社会秩序的稳定带来太多的增量，反而，行政信访的失范加剧了公民与行政机关之间的矛盾与对抗，加重了社会矛盾的囤积，背离了行政治理的“善”性要求，并且大量涌现的越级上访还为法治秩序的维护带来了负效应。显然，面对这些困境，我国的行政信访制度只有通过法治化改革才能找到出路，才能获得救赎。 (二)行政信访应建构为彰显行政协商的制度平台 行政协商，意指行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解的行政方式。首先，行政协商回应了现代行政民主之诉求。伴随着法律与行政之间“传送带”的失灵、[2]6-7公民民主意识的觉醒，现代行政过程中的民主性问题日益凸显。而民主“天然的内含着协商的因素”，[3]唯有“通过公共协商形成的决策才可以得到参与者的普遍支持”。[4]行政协商正是冀望通过行政主体与公民、法人或其他组织之间的沟通、对话，寻求民主合法性支撑。其次，行政协商表征着行政方式的科学化转向。传统单方性、强制性的行政方式因排除了公众对行政决策的参与，不但有可能增加公众的抵触心理，而且增加了行政决策失误的风险。④但行政协商强调行政决策过程中主体间的交往互动，强调公民积极性和创造性的发挥，强调行政手段的柔和化；其不仅可增进行政过程的和谐性，而且可增强行政决策的科学性和认同感。⑤最后，行政协商强调通过法律程序促进主体间实质性平等对话的实现，对行政程序的民主、法治化发展具有重要意义。在此意义上，行政协商乃回应我国现代行政法治、善治要求的一种重要行政方式。然而，行政协商需要以具体制度为支撑才能真正融入行政法治实践。其中，行政信访回应了行政协商的价值，为行政协商效果的发挥提供了可能，应构建为一种集中展现行政协商的制度平台。
