“现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。”①面临现代国家行政任务的多元化和复杂化，如何转变政府职能，让行政组织更好地、高效地完成行政任务，让效率、灵活的社会力量参与行政任务的达成，已经成为中外行政组织法上的重要课题。在德国，“就达成任务之考量的观点来说，E.Schmidt-Aβmann认为应分就任务领域、任务执行之方式，以及公私部门就此等任务领域之角色分配面向来探讨”。②在日本，宪法理论层面上围绕任务与组织之间的关联，出现了功能性的观点，以组织编制为重点的组织理论同以组织内部决定过程为对象的决定理论有着逐步融合的倾向。③在美国，作为总统办事机构之一的行政管理和预算局(OMB)专门研究联邦政府的组织结构和管理程序，提出提高政府行政效率的建议；制定协调政府各项工作的措施，扩大机构间的合作。而英国，自20世纪80年代开始民营化，历经了国营企业中竞争性产业的民营化、公益独占企业的民营化及公企业乃至监狱的民营化，成为民营化最彻底的国家。“组织变革”已然是政府应对社会需求的不二法门。如何实现这一变革，需要多方面、多层次的理论构建和制度设计，而行政组织法的功能拓展和制度设计无疑是不可回避的一环，也是关注合法性和最佳性双重面向的新行政法所必须面对的话题。 对此，我们的实践显然“走在前面”，中国社会的急剧变化和重要改革一直在“进行时”中，机构改革、政企分开、事业单位分类改革、扩权强县、民营化等等无不意味着行政组织的变化与发展。但这些改革很难论断是在行政组织法的理念、设定、规范和拘束下展开的。因为“公共行政的发展变化或许会不经意间逃逸出行政法学者的视野”。④然而，我们强调：“绝不允许由减缩政府规模引入私人机构而产生的‘新领域’脱离公法的控制。”⑤我们不仅要看到由于行政组织法制不健全所导致的“行政的组织权力”不受约束，行政机关职权范围不明，自行设定管理权能、权限重叠、冲突，公民权益难以获得保障等问题所在，也要将社会行政、公共治理中出现的新组织及其现象纳入行政法的视野。为此，在关注合法性和最佳性双重面向的新行政法视野下，首先有必要厘清的是，在行政任务变迁的历史背景下，行政组织法应该以及能够承担怎样的功能，这些功能得以发挥的制度设计又是什么? 一、传统：行政主体范式下的“控权”功能 对于行政组织的定位，行政法学界经历了一个由行政学视角向法学视角的转变过程。⑥在这一过程中，行政主体概念的引入转变了传统行政组织法学研究的模式，脱离了行政学范式的窠臼。行政主体概念的引入赋予了行政机关、法律法规授权组织独立的法律人格，行政组织法领域开始真正意义上的法律化，发挥其传统的“控权”功能。如学者沈岿所言，“由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述”。⑦ 行政主体理论鹊起于《行政诉讼法》颁布前后，很大程度上是为了解决行政诉讼中的被告资格确认以及行政执法主体资格确认等问题。从这一问题意识出发，决定了行政主体理论一开始就关注外部行政关系与责任，服务于法院的合法性审查，从而约束和规范公权力、保障私权利。而行政主体这一概念是“中学为体，西学为用”的舶来品。“我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。……法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相连，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。”⑧我国在程序性审查阶段，行政主体理论是行政诉讼被告资格认定的一种法律技术，与法律责任归属相关联；在实体性审查阶段，行政主体理论是行政行为实施主体适格判断的一种法律技术，与执法资格、行政行为效力等相关联，亦作为《行政诉讼法》第54条第2项第4目判断是否超越职权的基本坐标。而执法主体资格、行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属等问题均是传统行政法上的合法性问题，通过判定上述问题来达到控制行政权行使的目的。到20世纪90年代中期，该理论已经成为行政法学研究行政组织的主流。在行政主体理论的研究范式之下，基于形式法治层面的制度设计主要包括以下三个方面。 (一)行政主体资格的确定 一般认为，作为行政主体必须具备“三大”资格要件：第一，行政主体必须依法享有行政职权；第二，行政主体必须能以自己的名义实施行政活动；第三，行政主体必须能独立承担法律责任。我们不认为行政主体概念只是一个学理概念，而非法律概念，⑨也不认为行政主体理论在我国只是一种纯理论而缺乏制度支撑。事实上，该理论因实践而催生，俨然已成为行政诉讼制度和行政执法制度的支撑性原理：在行政诉讼领域，该理论迅速转变成适用《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第23条的支撑性原理，是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术，也成为适用撤销判决情形之一超越职权的基本坐标。⑩在行政执法领域，《行政处罚法》颁布之后，该理论成为清理行政执法机关的基本标准与依据，成为贯彻落实职权法定原则、厘清不同行政机关之间管辖权界限的抓手。随后，全国各地开展执法主体认定及其执法依据和职权分解的工作，并按照政府信息公开的要求公之于众。(11)行政主体理论整肃了政出多门、越权执法、管辖混乱等弊政，勒紧了桀骜不驯的行政权。(12)
