我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在通常情形下，政府宣布征收的时间是征收程序开始的时间，也就是征收规范效力的启动时间。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格……”这一规定将“县级人民政府发布征收决定之日”确定为征收规范效力的启动时间。征收规范的效力启动后，征收法律关系成立，才能开始计算拟征收不动产的价值。然而，拟征收不动产的价值不会恒久不变，任何价值都有一定的时间维度，从政府准备征收开始，至征收决定到达被征收财产的所有人，其间过程可能很长。①这一过程中，各种政府行为会影响拟征收财产的价值。而且，政府甚至会刻意利用自己的这种影响力来降低征收成本。当这种影响达到一定程度时，就有可能对拟征收财产事实上产生征收效果。这种情形在美国多有发生，此时，财产所有人可以向法院起诉，要求政府按照征收程序予以补偿，或者要求法院依据美国宪法第五修正案中的征收规范宣布政府行为无效，由此产生了一系列典型判例。在这些判例中，宪法上征收规范的效力事实上已经前移，即在政府宣布征收以前，征收规范就已经开始适用。梳理美国法上的这些典型判例，对中国征收法制的完善具有很大的借鉴意义。 一、通过分区降低拟征收不动产的价值：将征收规范适用于政府的分区行为 美国法上的土地分区②制度起源于上世纪初。在此以前，美国几乎没有对土地利用的管制，由于国土广袤，也没有这种必要。但随着城市化和工业化的发展，各土地所有人之间互相影响，侵权诉讼不断，土地的合理利用问题凸显出来。1916年，纽约州通过了美国第一个综合性的土地利用分区规划。③此后，美国商务部1926年的《标准州分区规划法》(Standard State Zoning Enabling Act)④成为各州土地利用管制的模范立法。到1930年，多数州明确规定采纳商务部的示范法，其余各州则颁布了以该示范法为蓝本的制定法，许多城市制定了分区规划条例。 美国土地规划分为综合性规划、分区规划和土地细分规则。综合性规划指一个城市布局的整体规划，分区规划则涉及每一宗土地的用途；而细分规则是对每宗土地的用途再做细致的划分，是政府在上述两个规划的基础上制定的详细“官方地图”，据此可以检索每一宗土地被允许的用途。⑤ 土地规划在美国被称为“非永久性宪法”。说它是“宪法”，是因为规划对公民财产权的影响极大，且位阶很高；说它“非永久”，是因为规划是可以修改的。尽管土地用途管制，尤其是分区管制对公民财产权影响很大，但却属于警察权(Police Power)行使的范畴，很少有违宪之虞，⑥一般也无须补偿。而且分区管制的权力属于地方，这给地方政府“合理规避”征收规范、降低征收成本预留了空间。然而，法院却通过对征收含义的宪法解释，将征收规范的效力前移，使得政府无法规避宪法第五修正案。在土地分区制度领域，引起征收规范效力前移的情形有以下两种： (一)将不动产分区为明显不合适的用途，导致不动产大幅贬值 美国联邦最高法院在莫农加希拉导航公司诉美国(Monongahela Navigation Co.v.United States)案中确立了按市场价值补偿的原则。⑦“按市场价补偿”作为征收补偿的通行规则，是为了防范政府凭借自己的权力任意定价。然而，对土地进行分区的权力使得政府有了操纵市场价值的可能。政府可以借助分区这只“看得见的手”操纵拟征收不动产的价格，从而以最少的补偿获得土地。在这种情况下，法院如何保护处于危险境地的私有财产权呢？大干线西部铁路公司诉底特律市案(Grand Trunk Western Railroad Company v.City of Detroit)为此提供了观察样本。⑧ 原告大干线西部铁路公司在铁路旁有一宗土地。1940年12月，底特律市将该土地所在的区域分区为工业用地。随后，政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是，在1941年7月，底特律市通过新的分区法案，将原告上述地块所在地分区为住宅用地，可建二层半高的住宅。在短暂的七个月内，原告的土地状况没有任何变化，但土地分区的改变使该宗土地大幅贬值：土地如用作工业用途，比用作住宅用途要贵7-10倍。案件最终诉至密歇根州最高法院。法院认为：“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利，但正如本案揭示的那样，该权力可能被严重滥用，用以降低城市试图在未来征收的土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理，不应支持。为了大幅降低拟征收土地的价值，将工业区核心地带的土地分区为住宅，已超出分区法的意图。……从本案证据和土地的性质可以看出，任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建二层半的多户住宅……原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。……政府将采取两个步骤：首先，通过分区法案，使原告的财产即使还有价值，也只剩下极少的价值。随后，政府再征收这些财产。……这个分区法案不合理且构成征收，非法侵害了原告的财产权。”⑨
