不论是国有土地上的房屋征收还是集体土地上的房屋征收，①人们所关注的重心均为补偿问题。而自2004年设定财产征收的第22条宪法修正案颁布以来，我国相关立法就不断针对被征收房屋的财产属性设定补偿制度，如2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》(下称“《物权法》”)就确立了宅基地使用权的用益物权属性，并在该法第121条中明确规定征收时应对宅基地使用权补偿，而国务院2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称“《征收条例》”)则特别强调补偿公平，摒弃了旧拆迁法规以评估价确定被征收房屋市场价的规定，在其第19条中规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，为评估外的其他方式确定被征收房屋财产价值奠定了法律基础。理论界与实务界对于征收补偿的讨论已经不再局限于对补偿公平或公正的一般性呼吁，逐渐开始深入探讨征收补偿的具体规则，如被征收房屋财产价值的多样化确定机制、②征收中经营性用地的政府联合采购以及征收中集体利益对个人利益(财产)的适当限制等问题。③ 一、以被征收房屋财产属性确定补偿的不足 (一)农村房屋财产属性的限制 农民对其建于集体土地上的房屋享有所有权，但是按照《中华人民共和国土地管理法》及相关法规规定，农村房屋却不能自由买卖、出租、抵押，其所有者权能受到严格限制，实际上只具备生活资料地位，在法律上属于限制通流物。因此，农村房屋征收时很难确定市场价值，这也是以农村房屋财产属性确定其补偿价值的难题。 同时，作为农村房屋占地的财产属性，一直以来也存在法律上的障碍。《中华人民共和国土地管理法》第8条第2款规定，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农民个体仅对宅基地享有使用价值，在法律上却不允许宅基地自由流动，甚至在宅基地能否由城市居民继承的问题一直也未有定论。④因此，在农村房屋拆迁时，宅基地的价值补偿问题多年来在法律层面上一直未能得到明确。2007年实施的《物权法》将宅基地使用权纳入用益物权范畴，这是立法保护农民财产权的重要举措，改变了一直以来我国法律规定中对农民宅基地财产属性的界定模糊状况。不仅如此，《物权法》第121条进一步明确规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”《物权法》的上述规定，对于征收时确定宅基地的财产属性并予以单独补偿起到了非常重要的作用。 但是，宅基地使用权遇到征收时如何“依法获得相应的补偿”，相关法律规定仍然缺失。 因此，不论是农村房屋或者农民宅基地使用权，虽然在法律上已确立其财产属性，但是由于其法律上的限制，并不属于完全市场意义的财产，征收时依其市场价值实施补偿，即使完全由政府与农民自由协商、谈判，形成“事实上”的市场价，对于被拆迁农民而言，也欠缺市场参照，操作性很差，同时也未能触及农村房屋征收中宅基地补偿过低的真正源头。 (二)财产补偿公平标准的不足 由于我国城市房地产市场的不断完善，国有土地上房屋在公开市场上已经有了一套成熟的价值形成规则。对国有土地上房屋实施征收时，通过评估方式确定其市场价格已经成为我国立法的基本制度，《征收条例》第19条规定甚至为第三方评估之外的价值形成方式留下了较大空间。因此，对于国有土地上房屋而言，基于市场机制的平等自由属性，征收财产的补偿适用公平标准符合法定市场价的内在要求。 但是，即使适用公平标准对被征收人财产损失予以补偿仍然存在诸多不足。 首先，公平补偿标准不能实现被征收人的住房权保障。如果征收范围内的房屋面积过小，配套设施差，其市场总价过低，即使严格适用公平补偿标准，仍然不能通过补偿有效改善其居住条件，财产补偿的公平标准并不能实现住房保障功能。也就是说，被征收房屋的财产补偿的公平标准“见物并不见人”，对于某些弱势群体而言，无法实现被征收房屋承载的住房权保障功能，更不可能实现被征收人住房条件的改善，既不能完成《物权法》第42条所要求的居住保障，也无法实现我国加入并批准的《经济社会文化权利国际公约》所承诺的适足住房权保障。⑤ 其次，公平补偿标准不能发挥增量利益的分配功能。因为公益建设需要启动的房屋征收活动，在其建设完成后，很大程度上推动了当地的发展。但是，由于征收后的受益主体往往并非已灭失房屋的被征收人。因此，即使按照被征收房屋于征收时点的市场价值予以补偿，与房屋拆除后原地段新开发房屋的市场价格之间往往存在很大的差距，直接引致被征收人的不公平感，进而导致征收矛盾的难解。 通过以上分析，我们认识到对被征收房屋依其财产属性予以公平补偿，仍然存在诸多不足，特别是不能实现征收活动形成的增量利益向被征收人分配的功能，因此有必要寻求新的解决思路。 二、土地发展权概念的引入 为了解决被征收房屋财产补偿的不足，有必要引入域外的土地发展权概念。 (一)土地发展权的概念 土地发展权的立法最早源于英国1947年颁布的《城乡规划法》。该法规定，土地发展权归属于国家，任何一个土地所有者要变更土地用途必须申请发展许可。1974年以来，美国又在分区规划(Zoning)制度的基础上，设立了可转让的发展权(Transferable Development Rights，TDR)制度，即为了实现保护历史遗迹、地标建筑等目标，土地所有人的发展权可以转让，让渡的发展权在转让地块上作废，而可以在受让地块上与其现有的发展权相加而存在。后来，法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国等国及我国台湾地区都陆续建立了土地发展权制度。⑥
