中图分类号：DF459 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2012)06-0118-(013) 当前，学者在研究土地征收问题时，多从中立者的角度研究征收补偿和公共利益等实体性问题，而对被征收人的知情权保护等程序性问题关注不够。被征收人的知情权是指农民集体所有的土地被征收的时候，被征收人可以获得征收相关事项方面的信息的权利。目前研究被征收人知情权保护的成果，分成为大类：一类是从中立者的角度研究土地征收制度完善对策时，间接地研究被征收人的知情权保护问题，这类成果居多①；另一类是从被征收人的角度直接研究被征收人的知情权保护问题，这类成果非常少见。[1]当前的研究成果一致认为，需要完善相关的土地征收制度，以加强被征收人的知情权保护。学者已经提出的完善对策有：建立征收申请报批前的协商和听证制度，要求征收申请人在报批土地征收方案之前，就征收补偿、安置方案等，与拟被征地的农村集体经济组织和农民进行协商，如果农村集体经济组织和农民有不同意见，可以申请听证；[2]建立详细的公告和通知制度，应当在拟征收土地所在地普遍发行的报纸上公告征收土地方案和征地补偿、安置方案，并应以挂号信的方式通知每一个权利人；[3]完善公告程序，使被征收人知晓所作的土地征收决策是否符合公共利益目的；[4]将征收各个环节的与被征收人相关的信息告知被征收人，应当规定知情权受到侵害时的救济制度。[1] 已有的研究成果涉及被征收人的知情权保护方面的一些重要问题，为进一步研究被征收人的知情权保护问题奠定了比较好的基础。但是，当前的研究成果对被征收人的知情权保护问题还缺乏系统的、精细化的研究，只是指明了制度完善的方向，对应有制度的建构内容还缺乏详细研究，也对国外的相关制度缺乏比较研究。为构建和谐社会，避免和化解土地征收所引发的社会纠纷，非常有必要研究被征收人的知情权保护问题。本文在梳理被征收人知情权保护规定的历史变迁的基础上，分析了被征收人知情权保护方面的进展和存在的不足，最后提出了具有针对性的完善对策。 一、被征收人知情权保护规定的历史变迁 (一)告知时间经历了一个否定之否定的过程 改革开放之前，告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1953年颁布实施的《国家建设征用土地办法》(以下简称《征地办法》)第4条规定：凡征收土地的，都应当由用地单位(即征收申请人)提出征收土地计划书，按业务系统报经上级领导机关批准后，再依照该办法规定的土地征收审批权限，分别转请有权机关核准后公布征收土地计划书。第5条规定：在征收土地计划书完成了批准手续后，当地人民政府和中共党委应当在用地单位协同下，向被征收人做好解释工作，宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据这两条规定，可以得知，被征收人是在征收审批机关完成征收审批之后才得知土地将被征收的信息的。1958年修正后的《征地办法》第5条规定：土地经有权机关核拨后，当地人民委员会应当在用地单位协同下，向被征收人进行解释，宣布对被征收人进行补偿安置的各项具体办法。根据该条规定，在告知时间方面没有改变，依然是在征收审批机关完成审批之后才告知被征收人。 改革开放初期到1998年，告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。1982年的《国家建设征用土地条例》(以下简称《征地条例》)改变了告知被征收人的时间规定，由征收审批完成后告知，改为提请征收审批前告知。该条例第7条规定了征收土地的审批程序。该条第1款第2项规定：在经有权机关批准，用地单位选定建设地址后，当地的县、市土地管理机关需要组织用地单位、被征收土地的农村集体经济组织以及有关单位，协商确定拟征收的土地面积和征地补偿、安置方案，然后由三方当事人签订初步协议。该条第1款第3项规定，用地单位在此之后才能提请征收审批机关进行审批。1986年的《土地管理法》废除了《征地条例》，没有就告知被征收人的时间作出规定。告知被征收人的时间是由《土地管理法实施条例》规定的。1991年的《土地管理法实施条例》第18条规定了征收土地的审批程序，该程序规定与《征地条例》第7条的规定基本相同，该条例规定，建设单位(即征收申请人)在提起征收申请之前，应当与“被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的征地补偿、安置方案”。根据该条规定，告知被征收人的时间也是在提起征收审批之前。 1998年后，告知被征收人的时间是在征收审批完成之后。1998年修订后的《土地管理法》第46条第1款和第48条对告知的时间作出了规定。第46条第1款规定：征收土地申请依法定程序批准后，由被征收土地所在地的县级以上地方人民政府进行公告。第48条规定：有关地方人民政府确定征地补偿安置方案后，应当公告该方案。据此可知，告知被征收人的时间已修改为征收审批完成之后。《土地管理法》没有明确规定，公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限。2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》对公告土地征收方案和征地补偿安置方案的具体期限作了明确规定。该办法第4条规定：在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内，被征收土地所在地的市、县人民政府应当进行征收土地公告。其第7条规定：征收土地公告之日起45日内，被征收土地所在地的市、县人民政府土地管理部门应当根据批准的征收土地方案，会同有关部门，以被征收土地的农村集体经济组织为单位，拟订征地补偿、安置方案，并公告。 2004年后，告知被征收人的时间是在征收申请人提起征收审批之前。2004年，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《土地管理决定》)对《土地管理法》作出了补充规定，提出要健全征地程序，要求拟被征收土地所在地的国土资源部门在依法报批前，需要将相关事项告知被征地农民，将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。根据该规定，告知被征收人的时间修改为征收申请人提起征收审批之前。
