制定一部统一的行政法典，是无数行政法学家的梦想。二十多年前，我国行政法学界同仁在陶希晋老前辈的带领下，由全国人大成立行政立法研究组，进行过一次制定行政基本法的大胆探索。这次探索由于各种历史原因而夭折，被媒体称作“一个美丽易碎的梦”。①二十多年来，我国制定了行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、国家赔偿法、行政监察法等重要行政法律，行政法律体系逐步建立，但是离完全的“有法可依”仍然遥远，学界千呼万唤的行政程序法迟迟不能出台，行政法律体系的建立依然任重道远。在这种背景下，笔者提出重新考虑制定行政基本法的提议，得到了不少同仁的关注和响应。②为此，笔者将制定统一的行政基本法的一些想法进行了梳理，以期引起学界更加深入广泛的研究和讨论。 一、制定行政基本法的必要性和可能性 (一)行政基本法的概念和特征 什么是行政基本法？笔者主张制定的行政基本法，是一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律。③从地位和作用上看，类似于民法体系中的民法通则。笔者将它的特征概括为“四个是”和“四个不是”。从正面看，它有“四个是”：第一，它是与所有的行政活动有关的法律。通过制定这样一部法律，将所有行政活动的基本准则纳入到这一基本规范里面来。它不是某一个单项行政活动的法律，而是规范所有行政活动的法律。第二，它是一个纲要性的法律。类似于行政法的大纲，是一个纲要性的规定，而不是细则性的、某一方面的规定。第三，它是一个通则性的法律。它是对行政活动中共性问题的规范。各种行政活动中具体的、特殊性的问题，可以由其他具体的法律规范来加以规定。第四，它是一个实体法与程序法合一的法律。它不同于行政程序法，既包括了程序性的规定，也包含了对实体问题的规定，是实体和程序的合一。 从反面看，它有四个“不是”：第一，它不是一网打尽、网络无余的行政法典。笔者不指望它包含所有的行政法律规范。事实上，要将所有的行政法律法规全部网络在一个法典里面，作一个完整的规定，是相当困难的。第二，它不是一个关于行政法律关系的法典编撰。不是要将行政法律所有的内容，按照一个逻辑或者理念，像美国法典那样进行编撰。第三，它不是一个行政法的总则。笔者希望制定一部纲要性、通则性的法律，但不能等同于总则，也不一定有分则，而是根据需要，该扩展的地方和环节，进行详细、具体规定。第四，它不是某一个单项的法律。它要把所有的行政活动，都进行概括、提炼、抽象，而不是如行政许可法、行政强制法那样，只对某一种类型的行政行为进行专门规定。 (二)制定行政基本法的必要性 为什么要制定行政基本法，笔者觉得有这么几点考虑： 第一，只有制定行政基本法，才可以使行政管理和公共服务领域尽快地实现有法可依。“如今，公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。”④从狄骥提出公共服务理论开始以来，公共服务理论、治理理论开始取代主权理论，这一理论变革在行政领域带来的是新公共管理运动、新治理和新公共服务运动，在行政法领域带来的是政府服务和社会管理方面的法治化变革。在我国，服务型政府建设的提出和启动，也呼唤着一场行政法理论和制度的结构性变革，⑤要求我们不仅要实现规制的法治化，而且还要实现服务的法治化，厘定服务型政府的法定义务、确立服务型政府的运行规则、创建行政相对人的救济渠道，等等。⑥虽然我们已经对行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政监察等进行了规定，但这些行为在行政行为中所占的份额非常小。实践中，大量的非处罚、非许可的行政决定大量存在，没有法律规范。大部分的行政法领域，还没有做到有法可依。随着管制型政府向服务型政府的转型，今后需要规范的行政行为将更多、更复杂。日本学者大桥洋一指出：“随着工业化的不断推进，城市化和丁克家庭不断发展，地区社会的连带逐渐减弱，以及个人进一步孤立化，我们必须将准确适应市民对行政需求的感受性纳入行政法律体系之中。”⑦要真正做到有法可依，如果按照现有的立法路径，恐怕还得十年，甚至几十年，才可能做到完全的有法可依，成本太高，速度太慢。 第二，只有制定行政基本法才能最大限度地节省成本，避免立法资源的浪费。立法资源是一种稀缺资源。“任何社会中立法和随之而来的司法执法都是一种耗费资源的活动，而任何社会中资源一般说来都是有限的。”⑧沿用原有的立法路径，按领域一部一部进行立法，其所耗费和占用的资源和制定基本法相比非常大。而目前，我国制度的供给不足和制度的落实不力，是法治建设中面临的双重难题。立法不仅要考虑立法的数量，更要关注立法的质量。不能为了追求立法的数量，为了法治的虚假繁荣，而忽略立法的质量。如何从立法技术和立法规划上，最大限度地节省立法成本，是立法者需要通盘考虑的问题。行政基本法是一部管总的法律，相比制定一部部单项的法律，它的立法成本更低更经济。 第三，制定行政基本法有利于克服法律规范的内在冲突。由于我国目前没有统一的行政基本法，各级政府和人大在制定行政法律法规规章时，必然产生规范内部之间的冲突，即使是全国人大及其常委会，“由于其侧重点不同、参与起草的部门不同、审议的人员不同、制定的时间及背景不同，因而在同一事项上的规定可能会有所不同”。⑨例如，行政处罚法和行政强制法，事实上存在着诸多的内在冲突。不同层级、不同部门制定的行政法律规范，内在的冲突就更多。为了增强行政法的规范和统一，克服不必要的冲突，也有必要制定一部统一的行政基本法。
