新中国成立后我国农村为城市化和工业化做出了巨大牺牲，改革试验也是最先从农村开始，但农村的公共物品的供给始终没有列为“全民待遇”，相对城市而言，农村公共物品受到了不公平的待遇，始终没有摆脱“民办公助”的地位，制度外供给仍然是主渠道。农村税费改革切断了基层政府伸向农村的“攫取之手”，乡(镇)级财政运转出现了困境，农村公共物品政策问题在学术界引起了激烈讨论。现在有人极力主张“市场化”供给，这可能有利于扩大供给渠道，但推行制度改革与“市场化”，目的是利用市场机制动员多方参与，不能作为政府摆脱责任的借口，而且大多农村还不具备应用市场机制的条件。农业本是弱质产业，在国民经济中的比重在降低，这种情况下更需要政府的主导和积极作为。还有人倡导的多中心供给理论，在农村公共物品供给上应用还不成熟情况下，还必须以政府为中心，强化政府职责，推进制度内供给。本文拟通过对各个阶段我国农村公共物品政策以及目前农村情况进行分析，论证我国未来农村公共物品政策的基本定位与走向。 一、我国农村公共物品政策的历史线索 萨缪尔森认为，“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。”公共物品与私人产品相比较，它具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消费的非竞争性3个特点。一般来说，纯公共产品在现实中并不多见，人们经常研究的多是准公共产品，即具有不完全非竞争性和非排他性二者特点之一的公共产品。农村公共产品是指在农村一定范围的社区内，用于满足农村生产生活的公共需要，具有非竞争性或非排他性的社会公共产品。 农村公共物品政策演变实际上是权利与利益的转移和再分配，并非单一的政策，而是与当时背景、制度所构成的组合体系，其中县乡财政制度对农村公共政策影响最为直接，结合财政制度背景可将我国农村公共物品政策分为8个阶段。 1．互助组阶段 从新中国建立到1952年年底，由于土地改革并没有从根本上改变农村生产力的现状，一家一户的小农经济仍然是农村经济的主体。农户虽然拥有了土地，却缺乏耕种土地所需的工具和基本的公共设施，土改后的农业个体生产，对最基本的农村生产性公共物品的依赖性加强，但由于国家财力有限，政府无力供给这些公共产品，而土改造成的农户土地、农具等生产资料的平均化，也使得农村公共产品的私人供给无法维持。这种情况下，政府通过组织动员的形式，加强农户合作，互助组实际上是新中国成立后在农村公共产品供给缺乏的情况下，农村公共物品政策的初步体现。在互助组阶段，通过“私有公用”或公共购买的办法，把农具、牲畜等本来属于私人所有的物品，采取了合作一起使用的方式。对于劳动力的不足，则采取劳动互助的形式，调剂劳动力的合理使用，解决一家一户无法生产的问题。互助组政策对小农式的农业生产起到积极作用，但对于大型的公共工程仍然是力不从心，公众集体性质的教育、医疗、文化等问题无法通过互助组政策来实现。 2．初级社阶段 1953年春开始实行初级社。虽然互助组形式解决了最初制约农业生产发展的工具、畜力、灌溉等最基本的生产公共物品，但农业生产的进一步发展需要更高层次的公共物品，如较大型的农业机械、较大范围的水利工程设施等。互助组组织的规模较小，显然难以供给大规模农业生产。因此，需要进一步把农户的生产资料和劳动力联合起来使用，如农户联合购买大型农机具，把细碎的小块土地统一起来，劳动力统一行动，兴修较大型水利服务更大范围，这样初级社就成为当时必选的农村公共物品政策。初级社是建立在主要生产资料私有制基础上，社员将土地入股，耕畜与大中农具统一使用，初级社的劳动剩余作为劳动和土地等生产资料的报酬。初级社的组织形态比互助组形态更加稳定，并且开始积累公共财产，有利于群体合作的优势，但这时的土地和其他主要生产资料仍是私有的。 3．高级社阶段 1956年开始，各地陆续由初级社发展成高级社，规模较初级社大，特点是土地、耕畜、大型农具等生产资料归集体所有，取消了土地报酬，实行按劳分配的原则。当时政府在急于“大跃进”的情况下，需要更大的集体劳动和公共物品，进而在局部地区自发出现了“小社”组建“大社”。把初级社合并成为高级社是对原来农村公共物品政策的进一步改进。经过初级社的发展，高级社阶段开始较为全面地履行农村基本公共产品供给的职能，高级社不仅收取农业生产基金、公积金、公益金等集体提留，而且对孤寡老人实行吃、穿、住、教、养“五保”，承担了社会保障功能。应该说从新中国成立到1957年，在政权过渡、资本短缺、物质匮乏和供给不足的历史背景下，通过对农村社会资源的高度整合，确实在短期内快速提供了急需的公共物品，开展了历史上许多从未办到、也难以办到的公共事业，对农村经济走上正轨，满足农民基本的生产生活需要起到重要作用。这种农村公共物品供给政策为促进农村经济发展积累了硬件基础。其中，最引人注目的是农村基本农田水利设施得以长足发展，农业生产条件得到了较大的改善。 4．人民公社阶段 1958年开始在农村实行人民公社制度，人民公社及生产队成为公共物品最主要的供应主体，不仅负责兴修农田水利、乡村道路，而且负责农业科技普及、农村义务教育、民兵训练、社区治安，以及农民合作医疗、文化、体育等事务，五保户的抚养等。人民公社时期公共物品供给的成本分摊主要有2种形式。一是通过向生产队收取公积金和公益金来解决，二是以劳动力“工分”的方式解决，实际上，“工分”不仅是劳动力供给的分摊方式，而且也是资金供给的分摊方式。人民公社不仅承担了生产型的公共物品供给，而且承担越来越多的非农公共事业，由于人民公社在规模上越来越接近基层政府，政社合一便成了人民公社时期的主要特征。在政社合一的管理体制下，农村基本生产资料归集体所有，公共物品的供给和使用都是由农村集体(人民公社、生产队)统一组织、安排。在当时重工轻农政策及财政收入薄弱的情况下，制度内公共物品的供给严重不足，本应由人民公社正常供给的公共物品不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式组织动员劳动力承担农村公共工程设施与项目。农村公共物品供给主体是农村基层政府(包括公社及生产大队、生产队)，而且供给的决策方式是自上而下的。实行公积金和公益金制度，农民的负担是隐性的和间接的。农村公共物品供给政策是一种以集体利益高于农民个体利益，忽视农民私有产权，社员偏好让位于上级命令，以政府计划安排和上级决策为主。人民公社自成立至1983年成立乡镇人民政府为止，共计25年，期间虽然在公社体制上发生过调整和变化，但是公社的职能并未发生实质性的改变，这期间农村公共物品主要依靠组织动员方式的制度外供给。
