土地是人类生存和发展不可或缺的自然资源，更是农民的命根子，是他们最基本的生产资料和生活来源。近年来，我国农村的突出问题之一是征用土地。由于制度缺陷，在征地中农民利益受到侵犯，甚至引发群体性事件。因此，要深入研究征地中的现存问题，改革和完善征地制度及其法律法规。 一、农村征地制度的历史变迁 1953年12月，国务院颁布了《国家建设征用土地办法》，这是我国第一部土地征用的法规，确认了因国防、厂矿、交通、水利、市政建设等需要征用土地的合法性。征地的办法是：以最近3～5年产量的总值为标准，对被征土地及其附着物公平合理地予以补偿。当时的征地办法，既体现了加快国家建设的整体利益，又照顾到被征地农民的切身利益，是较为公平合理的。到了1958年“大跃进”时期，由于“左”倾路线的影响，出现了用牺牲农民利益来加快国家建设的做法，降低了补偿标准，把3～5年产量的总值，改为2～4年。 党的十一届三中全会后，国家经济建设全面开展，1982年5月，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，增加了新的规则。第一，明确了征地的强制效力，指出：“凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍。”第二，细化了补偿项目，规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和安置补助费等。这些规定纠正了以前的“左”倾错误，恢复了新中国成立初期兼顾国家建设和农民利益的做法，重申了国家需要的强制性，也细化了对农民的补偿措施。 为了适应改革开放和加快经济建设的需要，1998年9月，第九届全国人大常委会修订了1987年1月开始实施的《中华人民共和国土地管理法》，用法制手段来规范征地行为和保障农民利益。其中包括：一是提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则；二是规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度；三是提高了补偿的标准，将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍，调整为30倍。 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始实行最严格的耕地管理，进一步强调了维护的农民利益：其一，使被征地农民生活水平不因征地而降低，征地补偿要做到同地同价；其二，妥善安置被征地农民，使他们的生计有保障；其三，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》又指出，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。 2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》的第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。” 综观我国土地征用的历史，虽然相关的法律法规建立较早，但是未形成完整的制度体系。现有的土地征用条例虽然纠正了“大跃进”和“文革”时期的“左”倾错误，更加注重保护被征地农民的利益，但是从总体上讲，还没有突破计划经济体制的束缚，还存在着缺陷和弊端。 二、农村征地制度中的缺陷和弊端 改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，由于土地征用制度的缺陷和弊端引发的矛盾和冲突不断激化，主要表现在以下方面。 1.征地范围限定不严 我国的宪法和土地管理办法规定，因公共利益需要可以征用土地，但对“公共利益”没有做出明确界定，因而造成土地征用范围的扩大和征用权的滥用。1949年以后，我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待，而当前的土地征用，大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。一些地方政府将经营性项目“搭乘”公共利益的“便车”，由此造成征地范围盲目扩大，甚至频繁出现“圈地运动”等征用权滥用的问题。 2.征地补偿不到位 我国征地补偿制度形成于20世纪的五六十时代，带有浓重的计划经济色彩，普遍存在补偿范围狭窄、补偿标准偏低的状况，因而损害了被征地农民的利益。 (1)补偿范围狭窄。2004年修改后的《中华人民共和国土地管理法》，确定的补偿范围主要包括：土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，而对于间接关联以及延伸的损失未予考虑，没有顾及失地农民的创业需要和社会保障，更没有顾及他们融入城市所遇到的困难，因此是一种不完全补偿。在市场经济的今天，对失地农民的补偿，不仅应考虑他们的生存需要，更要考虑他们的发展需要! (2)补偿标准偏低。土地管理法规定，征用耕地的补偿费为：征用前三年平均产值的6～10倍，安置补助费为4～6倍，两项的总和不得超过30倍。补偿标准虽有提高，但是仍然偏低。因为随着土地生产力的发展和用途的转变，可能带来的累积效益会远远大于目前的补偿标准。上海市社科院提供的数据表明，长三角农地征用价格为37.5万～45万元／公顷，农地出让价格为210万～525万元／公顷(一级市场)，农地市场价格为1125万～2250万元／公顷(二、三级市场)。由此看出，农村集体及农民所得大概为出让价格的1／10，而农地出让价格仅为农地市场价格的1／5。按土地原有用途进行补偿，不能体现土地的潜在收益和供需变化。事实证明，农地一经征用，其用途改变使地价大幅上升，本应由农民获得的收益被征用者拿去了。
