2008年6月28日，地处黔中腹地的瓮安县因一名女中学生非正常死亡，引发了震惊全国的“瓮安事件”，数万群众聚集，部分不法人员肆意打砸，县公安局、县委和县政府大楼被焚，数十台车辆被烧。事件发生至今3年多的时间里，瓮安经历了从大乱到大治、从民心离散到民心重聚、从瓮安不安到瓮安平安的变化。人们在思索“瓮安事件”何以发生之后，开始探究瓮安如何能迅速走出阴霾，推进科学发展。应该说，瓮安的变化反映了地方党委和政府规范权力运行、完善社会管理、保障和改善民生的内在理路。瓮安的实践为改革进入深水区的发展过程提供了有益的借鉴，也有助于我们进一步探索处于发展战略机遇期和矛盾凸显期的中国如何结合发展需要和地方实际来化解社会矛盾、实现科学发展。 一、有效约束权力：由瓮安之乱到瓮安之变的首要动因 立党为公、执政为民理念，要落实到权力运行符合科学发展观的要求上，落实到权力对人民群众根本利益的实现、维护和发展上。瓮安治乱巨变的一个重要原因，就是县委在权力运行规范化上进行了探索创新，强化了服务意识和民主意识，使权力运行逐渐回归本位。 (一)权力失范和滥用是导致群体性事件发生的重要原因 实现对公共权力的有效约束，是现代政治运行的基本逻辑，也是党的执政能力建设的重要内容。“瓮安事件”的一个惨痛教训，就在于党委和政府在既有的管理体制下，未能有效约束领导干部权力，一些地方出现权力失范甚至权力滥用的现象。一是非均衡发展中出现的忽视民生、与民争利问题。特别是在矿产资源开采过程中，存在权力不当介入、以权谋私的现象。2008年之前，瓮安矿产资源的无证开采、非法盗采到了触目惊心的程度。一些职能部门的领导干部介入矿产资源开采，甚至违规将一些以国有企业名义有证开采的矿井转让给私人开采。二是社会管理中存在权力运行偏离党的宗旨，公共权力不作为、乱作为现象。一方面是社会保障没有跟上经济发展的速度，社会治安存在诸多不和谐因素，地方黑恶势力(诸如玉山帮)横行乡里，一些部门的领导沦为黑恶势力的保护伞；另一方面是一些干部在处置矛盾纠纷和群体性事件的过程中，重商轻民，作风粗暴，方法简单，不作为、不到位，民生欠账日增，导致干群、党群、警民关系紧张。从2006年到2008年，瓮安的信访办结率仅为约18％。相关部门的调查也显示，2007年当地老百姓的安全感只有59.09％，安全保障严重缺失。三是一些地方执法部门在执法过程中囿于警力和经费的不足，放水养鱼、钓鱼执法等公共权力滥用的现象时有发生，极大地损害了执法部门的公信力。四是基层党组织软弱涣散。基层党组织化解矛盾、协调利益、服务群众的功能难以发挥，统筹城乡和推动科学发展的能力不强、机制缺失。 (二)通过流程再造和职能梳理，构建约束权力的内生动力 当年瓮安在发展中积累的社会矛盾，在中国的许多地方都不同程度地存在。特别是在非均衡发展格局下，资源的稀缺性和政策的倾斜性使得同一个县的不同人群也难以获得政策的公平支持，这就为一些干部滥用职权创造了条件。在征地拆迁、就业安置、矿产开采等方面，设租寻租现象的存在极易使群众积累不满情绪。为此，瓮安在约束权力方面，一是廓清权力类别，对主要干部和部门一把手的权力加以梳理，将可能导致腐败和引起党群干群矛盾的主要职能部门的工作流程加以规范，将具体政策通过媒体予以公开，并通过社会监督来确保权力运行符合公平正义的原则。二是完善行政服务体系，制定职能部门服务窗口的办事规则和监督条例，规范行政、执法行为。同时将中央和上级分块下拨的各种经费在法律框架内统筹使用，避免资金浪费和吃拿卡要现象。三是强化纪检监察职能，在既有体制内，通过权力制约权力，规范领导干部的权力运行边界，避免权力、寻租和与民争利现象。四是将维护稳定从简单的加强控制转为有效的服务引导。瓮安围绕社会基本矛盾，找准社会不和谐因素，重新整合行政资源，形成组织和工作全覆盖、上下联通的立体服务网络，将原来互相掣肘、扯皮的关系转变为彼此协调、共谋发展的父系，从而促进了发展增量，调动了各个层面、不同领域组织和个人的积极性、主动性和创造性，提供了经济社会发展的强大动力。期间，瓮发县委将科学发展观指导下的“十二五”规划目标分解为可量化评价的职能部门工作要求，并加大了干部选拔任用和人才引进的改革力度。这些目标在运行的过程中，构成了职能部门和领导干部考核评价的压力系统，反过来又进一步促成了管理体制的改革和领导能力的提升，也激发了各单位培养高素质干部队伍的需求。 (三)通过职能下沉和服务功能发挥，保障权力运行的绩效 在推动发展、改善民生、促进稳定的过程中，县委将职能部门的权力下沉到街村一线，让权力运行直接对接民生改善和社会发展。一是推动政府职能转型，从以管理为主向服务型政府转变，实现从“替民做主”到“由民做主”、从“民生滞后”到“民生优先”的转变。二是统筹各方力量，下沉服务职能。在促进农村发展方面，按照“小村并大、弱村并强”的思路合并行政村，解决农村空壳化、党组织空转问题，增强村居的发展能力。同时，依托“两新”组织抓党建，创新“支部+协会”、“支部+公司”等模式，在市场经济条件下将农民重新组织起来。在城市发展中，调整城区布局，整合拓展基层办事处服务功能，在网格化管理中将社区自治与党组织服务网络有机衔接起来。同时，选配政治素质高、业务能力强、有工作责任心的改任非领导职务的老同志进驻县内各企业，帮助企业解决发展中的实际困难和问题。三是通过大学生村官制度、“千名干部下基层”活动和副科级干部担任村支书等方式，将一大批受过高等教育、具有较强能力的干部充实到基层，通过职能部门和领导干部的帮扶措施解决农村发展资金、技术、人才、市场齐缺的问题。四是针对发展中的利益冲突问题，当地党委、政府和领导干部深入群众，摸清矛盾群体，探索化解矛盾的方法，排查和化解了大量社会隐患。在发展上，注重综合平衡；在民生上，抓好就业，健全社会保障制度；在稳定上，持续保持对各类严重刑事犯罪行为的高压态势；在与人民群众生产生活息息相关的关键环节，实现公共安全网络全覆盖，增强群众的安全感和幸福感。五是提高基层干部待遇，强化基层干部培训，注重发挥党员作用，盘活组织存量。上述做法较好地实现了信息沟通和基层矛盾化解，同时实现了权力和资源下沉到基层的目标，在机制上保障了权力运行直接作用于民生改善的现实需要。
