一、导论 由于美国宪法的制订者一门心思去划分州和联邦政府的权力，他们并没有努力为州以下的政府实体勾画蓝图，甚至没有在宪法中简单提及对地方政府的授权①。这在当时(18世纪晚期)是件很令人费解的事情，那时的地方政府数目众多且权力很大。自从1789年宪法被采纳后，一个地方治理体系就发展起来。该体系依赖于对地方的正式授权以及赋予其广泛非正式权力(informal power)的地方自主传统。在美国的50个州内，每一个州都已发展出一套独特的地方政府体制，划分了州和各级地方政府之间的权力和责任。 本论文考察美国地方政府拥有多大的权限以及地方政府在美国政治体制中发挥多大作用。它们是相对独立的实体抑或州、联邦政府②明显地限制着地方的行为？这并不是一个容易回答的问题：各层次政府之间的分权充其量是很模糊的。部分是因为缺乏宪法上的明示，还因为不同州以及各个政策领域之间的差异。 在回答地方政府是否是具有重大政策制定权限的自治实体这一规范性问题时，首先要对地方自治(local autonomy)进行经验性评估(empirically assessing)。美国地方政府经常因反民主的倾向而受到抨击：从进步党人攻击城市政治机器的腐败到民权领导人与南方地方政府的抗争(后者支持种族隔离)，再到谴责郊区排他性的区域规划，在美国历史上的大部分时间里，它们一直因为不够民主而饱受诟病。不过，也存在着同样强烈的呼声，将地方政府提升为美国民主制度的基本组成部分。它们相对较小的面积和对公民生活的直接影响，提供了公民积极参与政府决定的最佳途径。这样，地方政府时而被描述成美国民主的救世主，时而又被刻画成民主最强大的克星，因此，呼吁州和联邦遏制地方政府的权力与要求继续加强地方自治的呼声并存。 为了弄清楚这场地方政府是否有利于美国民主化的争论，我们需要首先分析地方政府在美国政治体制中的作用，而这也是本文的任务。论文第二部分分析地方政府正式的宪法地位和相关司法实践。但是，正式的规则只讲述了一半的故事。因此，第三部分考察地方政府拥有的非正式权力资源，这在很大程度上解释了地方影响力的原因。当我们考虑地方政府自治时，要认识到权力的非正式资源比权力的正式资源更加重要。接下来的部分探讨了地方政府在美国政治中的作用，论述地方政府在当地经济增长、执行高层级政府的政策、提供一线服务以及政策创新中如何发挥作用。最后，从美国权力下放和地方自治的经验教训中总结一些想法。 二、地方政府的宪法地位 19世纪，州和地方政府经常就权力的合理分配发生冲突，冲突都交由法院来决定地方自治的程度，如果确实存在这一自治的话。“迪龙规则(Dillon's Rule)”就是解决这一问题的产物，它假定地方政府是“州的创造物”，没有固有的宪法上的自治③。这项规则是以法官约翰·J.迪龙的名字命名的(由他首次明确地阐述)，赋予了州在其区域内对地方完全的控制权。布赖福尔特完美地概括了这个逻辑： 在和州的关系上，一个地方政府正式的法律地位可以用三个概念来概括：“创造物”、“代表”(delegate)、“代理”(agent)。地方政府是州的创造物，只是依据州的一个法律而存在。而州，作为造物者，拥有充分的权力自行决定改变、扩大、缩小或者取消任何或全部的地方单位。地方政府是州的代表，只拥有州选择赋予它的那些权力。由于州宪法没有明确的限制，州可以增修、删减、撤销它已经委托的任何权力，同样州也可以施加新的义务或者取消旧的特权。地方政府也是州的一个代理，在地方层面代表州行使有限的权力。④ 自从美国最高法院在“亨特诉匹兹堡市案”⑤和“特伦特诉新泽西州案”⑥中采用了“迪龙规则”之后，这项规则被普遍遵守⑦。然而，最高法院有时又会偏离这个逻辑。这里比较引人注目的是一系列涉及教育的案件。在“圣安东尼奥诉罗德里格兹案”⑧中，美国最高法院裁定，尽管传统的以房地产税为基础的教育集资会带来不平等，但部分地基于地方自治的缘故，这一做法是合乎宪法的。鲍威尔大法官撰写的多数意见坚持说：“拒绝将平等保护条款延伸到学校集资(领域)，主要是为保存地方学校的自治，乃至一般意义上的地方自治。”⑨许多州法院也已支持学校财政来自房地产税的合宪性，其理由是“地方控制不能和地方的财务责任相分离”。因此，州对学校财政的均衡化将会削弱地方对教育的控制权⑩。在取消学校种族隔离制的议题上，法院也诉诸了相似的逻辑，要求某一个特定学区内的学校取消种族隔离制，而不是跨学区进行。在“米利肯诉布拉德利案”(11)中，美国最高法院推翻了密歇根州一个联邦法院强制推行的跨学区校车接送计划，部分是因为此项计划将损害地方对学校的控制，并提出了一个隐含的前提：“市政府对地方自治有着不可侵犯的权力。”(12)这些例子证明了“迪龙规则”的适用是有选择性的：美国最高法院并不总是把地方政府视为“州的创造物”，在一些政策领域，也为地方政府提供了某种程度的自治。尽管“迪龙规则”已经成为正式规则，但在实际运用中依然受到限制。
