近年来中国城市化和工业化进程不断加快，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是农村人口与土地关系的变化以及农村正在进行根本性的结构变革。寻找建立新型农村宅基地制度的创新性办法和途径，对于合理开发利用土地资源，切实保护耕地，建设社会主义新农村具有十分重要的意义。农村宅基地是本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地，是农民从村集体经济组织分配取得的财产。不同地区、不同地段的宅基地价值具有很大的不同，在广大农村地区，农村宅基地主要用于满足农户的居住需要；而在经济发达地区或城市郊区，宅基地除了满足农户其自身居住需要外，绝大多数农户将其用于商业用途或房屋租赁，具有极高的经济价值，已经成为农户家庭收入来源的一个重要组成部分。城市郊区、城中村是城市化推进与改造的主要地区，也是农民房屋拆迁的主要发生地。在实践中往往存在农户宅基地权利受损或个别农户抵制拆迁、漫天要价的情况。因此，如何在城市化进程中提升城市功能和改善城市整体福利的同时，引导农户有序流转农村宅基地，保障其合法权益，使其分享城市发展和土地增值带来的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集体利益与农民宅基地权益就显得极为重要。 1 相关文献回顾 关于农村宅基地流转，研究内容主要集中在农村宅基地流转状况、途径、特点、存在问题、农民权益保护、流转模式等方面。李文谦认为目前我国农民房的自发流转非常普遍，在经济发达地区已经形成宅基地隐形交易市场[1]。农村宅基地流转的途径主要通过转让、出租等形式流转，据国土资源部土地利用司调研组2002年的调查，河南郑州城乡结合部宅基地建房除自住外几乎全部用于出租。周宏霞研究发现，经济发展水平不同的地区宅基地流转的方式也不同，发达地区主要采取出租的方式，不发达地区主要采取出售的方式[2]。钱忠好认为宅基地流转可以形成共同利益，农民、村集体经济组织和地方政府能够达成一致利益[3]。王军认为流转农民合法自有房屋及宅基地可以充分分享城市化的红利，逐步消除城乡二元分割[4]。常金海和刘建军认为农村宅基地流转管理跟不上的主要原因是监督约束机制不健全[5]。周其仁提出农村宅基地流转通过土地交易所进行交易，规划区内与规划区外符合要求的宅基地都可以通过交易所进行交易[6]。由于土地的稀有性特征，地方政府开始考虑充分利用农村土地，提高土地的集约利用率，“异地开发”，“宅基地换住房”，“两分两换”等实践改革开始在我国部分地区进行，但蒋省三、刘守英认为旧城改造及村庄整治中造成了对农民宅基地的直接损害，需要在以后加以改进[7]。我国现行法律明确禁止农村集体建设用地流转，农户如何分享土地增值收益，宅基地流转模式存在的理论基础是什么，需要通过什么样的制度安排来实现，目前各地的宅基地流转探索是否已经找到答案，这些问题将在本文进行深入研究。 2 我国农村宅基地管理中存在的问题 农村宅基地管理面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一，也是建设社会主义新农村的一个重要环节。近年来，中央及地方政府都在积极探索加强农村宅基地管理的政策措施，农村宅基地管理逐步走向规范，秩序得到明显好转。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法实施条例》体现了各地的农村宅基地管理探索实践，与此相对应，全国绝大多数省份如河北、山东、浙江等都制订了加强农村宅基地管理的实施办法与细则。但是，目前我国在农村宅基地用地与管理上，仍然存在非法占地[8]、非法转让[9]、超面积占地、一户多宅[10]、擅自改变宅基地用途[11]、管理粗放等现象。 2.1 农村宅基地制度难以适应城市化的发展 自1990年代以来，城市化发展步伐逐渐加快，对土地的需求也在逐年增加，对城市建设用地的需求有增无减，根据国土资源部公布的数据：2007年，全国新增城市建设用地21.85万
；2008年，全国新增城市建设用地27.88万
；2009全国建设用地供应总量较快增长，全年新批准建设用地57.6万
，比上年增长44.6%，其中绝大部分土地来自城市周边的农村集体土地。如果考虑县城每年10万
建设用地增长和建制镇每年近20万
建设用地增长量，农村集体土地特别是农村宅基地已经成为城市发展的稀缺资源。2007年《物权法》更加明确了农村宅基地使用权，界定为“占用、使用和收益的权利”，宅基地使用权利状况不断得到改善，但宅基地使用效率不高。随着城市化进程的加快，农村宅基地价值不断向上提升，但在土地征用过程中，拆迁补偿绝大部分归村集体经济组织所有，农民只限于地上附着物补偿，形成事实上的村集体经济组织“卖地”，侵害农民宅基地使用权问题，甚至引起利益冲突，这种状况很难适应城市化发展的需要[12]。涉及农村宅基地管理的法律法规数量少，规定不完善，更新速度慢，难以适应城市化建设的要求。关于农村宅基地的分配、使用、流转等主要靠规范性文件和地方政府制订的有关政策来调整，权威性不够，震慑力不强，导致土地违法现象时有发生，土地违法案件层出不穷。2004年国土资源部指定的《关于加强农村宅基地管理的意见》，严禁城镇居民到农村购买宅基地，对宅基地使用权流转作出了限制性规定，就目前而言，这种指导意见的执行效果值得怀疑，一是以意见形式发布，法律级次和法律效力低，权威性不够，难以有效避免和打击农村宅基地的事实流转或“隐性”交易[13]；二是难以符合统筹城乡发展，加快城乡一体化进程的要求。
