改革开放以来随着城市化工业化的高速推进，中国耕地出现了大规模非农化的趋势，在20世纪80～90年代这一问题尤为明显。根据封志明等利用中国不同的历史阶段的耕地数据进行的系统分析和耕地资源数据重建，中国耕地数量约在1979年达到峰值，之后逐步减少，其中1979～1999是耕地缓慢持续减少时期，耕地减少的原因是乡镇企业发展和经济转型后的大规模建设发展。① 1998年中央政府对《土地管理管理法》进行了修改，专门增加了“耕地保护”章节，对耕地占用、开垦、保护等进行了严格的限定。中国耕地保护方面的“计划体制”至此开始逐步形成。不仅如此，在新的土地利用总体规划中，增加了“城乡建设用地规模”、“人均城镇工矿用地”等指标，“世界上最严格的耕地保护制度”逐步上升为“世界上最严格的资源管理制度”、“世界上最严格的土地管理制度”。 1997年中共中央中发[1997]11号文件首次提出了“耕地总量动态平衡”的概念，其后的以土地利用总体规划为依据的建设用地审批过程中，开始执行耕地“占一补一”的政策。所谓“占一补一”政策，即建设占用一亩耕地必须等量补充一亩耕地，并且原则上必须在本行政区域范围内先补后占。从官方统计数据来看，1997年起实行的耕地占补平衡政策扭转了之后十多年的中国耕地减少态势，根据世界粮农组织(FAO)的统计，中国耕地数量甚至每年上升。 然而，现行以耕地占补平衡为核心内容的计划经济色彩浓厚的耕地保护制度不可避免地存在着如下问题：首先，农地转用的计划管理和分级审批制度并未真正达到控制建设占用耕地的预期目标。其次，占补平衡政策固然在一定程度上可以维持一定规模的耕地总量，却难以遏制耕地质量平均下降的趋势。最后，中国现行耕地保护制度保留着明显的计划经济时代的痕迹，制度的经济效率低下，执行成本相当高昂。 由于各省在经济发展阶段、城市化工业化对土地的需求以及耕地资源禀赋等方面存在较大差距，因此各地补充耕地的边际成本也有着较大的差异。但是，中国现行的耕地保护制度并未充分考虑这一因素，这就导致如下两个方面的结果：一方面，在耕地资源丰富但经济欠发达地区，建设占用耕地指标用不完，耕地占用以较低效率的方式进行，丰富的后备土地资源由于缺乏足够的资金投入而无法投入耕作；另一方面在耕地资源匮乏而经济发达地区，建设占用耕地指标严重不足，违法用地查不胜查，当地政府又不得不投入巨资补充质量不高的耕地，以完成耕地占补平衡的任务。我们在对沿海与内地十几个省份所进行的实地调查中发现，一些欠发达地区为了大规模招商引资，以极低的成本征收大量耕地，建设各种各样的工业园区，但是效果很差，大量耕地被占用后闲置多年未能投入利用；而在发达地区大量的投资者排队等候土地的现象非常突出，甚至由此造成大量的违法用地。由此可见，现行的耕地保护制度在实际操作中不能达到政策制定者所希望的效果。 我们认为，对于一个拥有13亿人口而耕地资源相对缺乏的大国而言，维持一定规模的耕地总量是必需的，但要切实实现这一点，必须通过制度和政策的改革，主要是以下两个方面的改革，第一，要从根本上降低地方政府建设占用耕地的激励；第二，要从制度上提高耕地保护的经济效率。 在现行财政体制下和征地制度下，地方政府有非常高的激励大规模征地，建设各种开发区，通过招商引资推动城市化和工业化，从而不断增加预算内一般收入和土地出让金。由于政府垄断土地一级市场，绝大多数地方政府为了招商引资，推行“低地价”的优惠政策，因此，要素的相对价格被人为扭曲，耕地以较低的成本和很低的效率被占用。要从根本上解决上述问题，就要推动征地制度改革，在城市与工业建设中引入用地者与作为土地所有者的农民直接谈判机制，唯有如此，才能够遏制地方政府为了招商引资而大建开发区、进一步形成过剩产能的冲动，才能够遏制目前工业用地零地价乃至负地价出让、大规模协议出让、建立过多开发区的问题；换句话说，只要改变工业地价过低出让的问题，就将大大有助于遏制各地大搞工业开发区的激励，有助于政府实现耕地保护的目标。 为了实现耕地的有效保护，除了改革征地制度外，还有一个重要的方面往往被学术界和政府部门忽视，即在现行耕地保护制度中引入土地发展权交易的市场机制。只要采取合理的改革政策，在耕地保护的过程中实现有效率的土地发展权的转移与交易，就不仅能够在数量上实现18亿亩耕地的保护目标，也能实现补充耕地质量不下降的目标。更重要的是，合理有效的土地发展权转移和交易还可以优化土地资源的配置，提高土地利用效率。 一、异地有偿补充耕地——浙江的改革实践和探索 对于外部性问题，庇古(Pigou Arthur Cecil)曾提出，可以通过政府向造成负外部性的生产者或消费者征税来解决，即经济学领域著名的庇古税。但是，科斯指出，在财产权利明晰的情况下，如果不存在交易成本和谈判成本，外部性问题带来的影响可以通过问题涉及各方以自愿交易形式就资源配置达成一致意见而加以解决。在国外，科斯的这一理论已普遍应用于排污权交易、碳排放贸易等方面。在美国实行的土地发展权交易(TDR)则是在“科斯定律”应用于土地用途管制、农地保护方面的一个例证。据统计，自20世纪70年代实行土地发展权交易以来，美国已经有30多个州采用了这一发展策略，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达30万英亩。1994年美国东北部的一个规划者的研究报告，公布了规划者将TDR记录为一个可用的耕地保护措施，TDR已被认定为成功的工具，用来最大限度地减少在美国东部的农业用地碎片。②
