如今城市化的加速致使城市用地日趋紧张，而现存的国家征地制度已经不能完全适应社会发展的需要，不仅损害了农民的财产权利和收入，也使农民很难分享城市化进程带来的收益。近年来，不断出现突破现行国家征地制度的自发努力，以获取土地收益新的征地模式打破旧传统，改由农户充当农地转用的权利主体，由农户直接转让农地[1-3]。 在《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中，允许农村集体经营性建设用地的直接入市，这是我国土地征用制度的重大变革，也是对现有土地管理法的重大突破。从某种程度上说，也是对长期存在的农村集体建设用地流转隐形交易市场的一种现实追认。农地的直接入市即用自己放弃的土地使用权去交换另一方所放弃的货币所有权。在土地交易市场上所达成的价格受市场供给需求量所影响，土地出让时处于主动、平等的地位。尽管农民还无法拥有法律意义上的土地所有权，但农民事实上已获得了土地的产权，最重要的就是其处置权。农地可直接入市，是一个大胆尝试，意味着征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存。而土地直接入市的基础是确权，关键是流转，目的是实现全面的还权赋能，通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入[4-8]。 一、农村土地改革中的确权赋能 从目前农村土地产权安排来看，农民拥有的土地产权是不完整的。土地对农民来说，除了用于农业经营之外不是一种可以增值和用于投资的资产和生产要素。农民只拥有对土地的部分使用权和收益权，这种产权制度安排的结果，导致了农民的权益得不到有效保障，一旦失去土地便变得一无所有，失去生存的保障。 土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。假如土地在流转时没有明确的产权归属时就对其加以利用，就要冒着不能全部获取由使用这一土地而产生的收益的风险，即外部性问题。由于产权不清导致交易过程中出现摩擦和障碍，产生外部不经济，提高交易费用，继而就会影响资源的有效配置。没有界定的权利把有价值的土地流转权留在了公共领域，非市场的交易手段就会占有这部分模糊的产权，那么就会出现其他权利主体攫取农民财富的现象[9-10]。只有当产权被完整的界定时，有关土地流转的信息才能不费代价的获得，有关的交易成本也能降到最低，此时的农民土地在流转交易时土地收益才能实现最大化。但首要前提就是要明晰所有权归属。 权利界定与否，以及如何界定产权，直接影响着人们的成本和收益，而对成本和收益的计算是人们进行经济决策的基础。从而土地流转必须以“确权”为前提和基础。确权就是给农民拥有房屋及土地的权利，给予他们权利才能给予他们最充分的保障，也才能使农民的土地按照自身的意愿自由的流转，在土地资源的流转中发挥级差地租规律的作用，让农民真正享受到城市化带来的土地增值收益。如果不以确权为前提和基础就贸然地发动大规模的土地流转，那么流转的土地所有者就有可能不是农民，而很可能是其他权力主体，如此一来，其他权力主体会通过土地流转，获得又一轮侵害农民财产权利的机会，那就与城乡统筹的初衷完全相背了。然而，确权的过程实质上是权利的再分配过程。只有将关于土地各项权利清楚地界定到了农民的头上，才能防止土地资源流入公共领域所带来的损失[11-13]。以确权为先导的做法，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。资产权属的清楚界定使农民有“权”可依，消除了土地制度改革的系统性风险。 确权推动了农村清产核资的进展，也帮助人们重新认识农民拥有的财产存量和收入流量的关系，然而从确权走向全面的还权赋能，可以实现农村资产的合理流转和提高农村和农民的更高收入[14]。 二、土地制度改革实践——锦江区改革探索 从2002年中国社科院的调查数据来看，在我国农民的六项财产中，土地和房产占到了74%左右。目前全国过百亿平方米的村镇房屋、近4亿亩的集体建设用地以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩的牧草地，其价值在至少超过百万亿以上人民币的市值。为什么农民守着这么大的财富还要谋求别的致富之路呢？究其原因，是我国的财产法律体系将这些巨大的财富限定为了“僵化”的资本。将市场经济引入农村是完善社会主义市场经济的一个关键点。然而，目前农民并不具备参与市场经济的能力和条件。由于现在我国在农民土地财产权实现方式上的严格限制，农村沉积大量资本的土地和房屋却不能作为商品来参与到市场经济中来，导致了土地这种具有稀缺性的生产要素的资本化大大减值。财富裂变的条件只有在商品经济环境中才能转化为可流通的资本，流动性不强的财富是不可能产生增值效应的。因此，发展现代化新农村、提高农民收入的一条重要路径就是将农民手中所拥有的存量资源转化为可以创造更高收入的条件。确权只是完备了农村产权的权能，怎样使农民具有和合理利用与城市居民一样的资源流转权。
