一、建国以来户籍制度的演变特征 1.从管控的力度上看呈现出松—紧—松的变化趋势 回顾建国后我国户籍管理体制的发展趋势，从总体上表现出从宽松到逐步收紧再逐渐放开的发展历程。最早追溯到建国初1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中把自由迁徙作为公民的自由权写进临时宪法。1950年的第一次全国治安工作会议也明确肯定“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由”。1951年公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》也将“保障人民居住、迁徙的自由”列为目的。1954年通过的第一部《宪法》明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。到1958年的《中华人民共和国户口管理条例》的颁布，正式标志着中国城乡有别的二元户籍制度形成。虽然其间，政府也出台了限制城镇企业在农村招工、限制农民向城市流动与迁徙的相关文件。但从总体上来说，建国初期，由于新生政权刚刚建立，社会管理的总体方针还是以宽松为主。伴随着1953年第一个五年计划的实施，工业在国民经济发展中的比重逐步提升，作为社会管理的重要工具——户籍制度已经有收紧的苗头。 此后，不管是1959年连续出台的“严格制止农村人口向城市流动”的文件，还是1961年的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》、1962年的《关于处理户口转移问题的通知》，以及1964年的《关于户口迁移政策的规定(草案)》，其共同特点都是通过强有力的国家机器来严格限制城乡间人口的流动，逐步形成城乡人口流动的“板结化”现象。在“文革”时期，更是形成了大量城镇人口(特别是年轻劳动力)从城市向农村的单向的人口流动。及至1975年的《宪法(修正案)》时，更是从宪法层面否定了公民所拥有的“居住和迁徙的自由”。这一时期，中国的户籍管理作为计划经济体制的一个组成部分也带有很浓烈的“国家中心主义”色彩，即过分强调以国家利益为中心，不惜牺牲个人利益和公民的基本诉求。 “文革”之后，中国的户籍管理也正如当时整个社会一起逐步“解冻”。以1977年的《关于处理户口迁移的规定》第一次系统地提出了“农转非”具体政策为起点，中国的户籍管理的理念，由有控制地逐步放开“农转非”指标，到有条件地允许农民到集镇落户，再到鼓励农村剩余劳动力向小城镇转移，及至今天正在成渝地区统筹城乡综合配套改革试验区开展的试图彻底打破城乡二元户籍壁垒的制度改革。这一演变脉络，也是国家对公民权利的逐步松绑过程。 2.从利益诉求的角色看由以国家为中心转变为以公民为中心 梳理建国初至改革开放前的一系列户籍制度的相关法律文件，可以发现其立与废，都是以国家的现实性需要相紧密联系的。在此原则下，公民个人价值的实现乃至某些基本权利都被有意或无意地忽视掉。建国之初，为了能使社会秩序尽快地稳定和重建，在保证居民居住迁徙自由的同时，也分别对城市和农村人口开展区别化管理，二元户籍管理思想的萌芽诞生了。伴随着第一个五年计划的开展，重工业化开始成为农业中国的工业化路径选择，重工业所具有的对资源、资本高集聚，以及对就业人口的低集聚性开始表现出来，为此，二元对立的户籍制度被建立起来。这使得出生在城市或农村的人，生而拥有不同的户籍，进而决定其不同生存境遇和成长道路。这种“生而不平等”是户籍制度最大的弊端。改革开放之后，以人为本的执政理念也在户籍制度改革中得到充分体现，制度设计越来越尊重每一个公民个体，并逐步朝着向破除户籍城乡二元对立的方向努力。 3.从利益诉求的区域看是典型的城市中心主义 虽然中国革命取得成功的法宝是“农村包围城市”，但新中国建立后，各项事业发展的重心还是在城市。这与当时的社会经济客观条件，以及国家优先发展战略是密不可分的。首先，在户籍管理制度的设计上，有意识地将城市人口和农村人口分别采取两套独立的登记和管理体系；伴随着粮食计划供应，以及城市教育医疗等福利体系的完善，为了保证城市的充分就业和相对农村的高福利，限制农村人口向城市转移。改革开放之初，户籍管制逐步解冻，但出于城市容纳能力的考量，对“农转非”人口进行名额限制，以城市的“接收”意愿来决定“接收”数量，这是典型的城市中心主义。及至新世纪，各地开展的户籍制度改革，固然有实现统筹城乡的良好初衷，但一定程度上，也是城市为了解决其日渐凸显的“民工荒”问题，而不得不为之的权宜之举。 4.户籍制度演变体现出显著的建构性 所谓建构性是指在某一制度体系的发展历程中，以某些理念或价值观为核心，并在此基础上通过一系列制度拓展来实现制度的自我强化。制度的建构性表现为一系列制度要件(如政策、法规等)的不断叠加和拓展，但其叠加不是无限制的，而是存在着一条隐形的制度功能边界。所谓制度功能边界是指在约束条件下制度的某项功能的最大可能性。回望建国之后，户籍制度形成的历程，就很好地解析了这一制度的自我建构性。在以强调“指标管理”、“国家计划”为特征的制度背景下，户籍管理必然不可能仅仅是城乡人口的登记和管理的手段，更是调控劳动力资源有效配置的政策工具。通过国家之手，来实现劳动力资源在城乡之间、行业部门之间的合理配置，进而保障重工业优先发展战略的实施，这是整个户籍管理制度建构的核心，也是整个制度建构的功能边界，即所有的相关政策法律都不会突破这一核心价值理念。
