中国分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-3176-(2012)02-061-(8) 一、问题的提出 随着社会主义市场经济的发展，社会对政府有效供给公共服务的能力提出了更高的要求。但是，政府部门之间普遍存在“职能交叉”、“政出多门”、“权责壁垒”等一系列的问题，制约着政府公共服务职能的有效履行。于是，如何有效地处理政府部门之间的关系逐渐成为政界与理论界广泛关注的焦点。胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中明确指出：“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”①基于这个基本精神，2008年以来，“大部门体制”成为中央到地方各层级政府调整部门间关系的制度选择。从目的导向上看，“大部门体制”的推行是为了解决长期以来政府各部门之间普遍存在的“职能交叉”、“政出多门”等政府顽疾，进而推进中国的服务型政府建设。但是，在改革过程中，“大部门体制”在实现部门整合的同时，也面临许多新的问题。如有些地方的“大部门体制”出现了“合分困境”②，也有地方在实行“大部门体制”之后甚至出现部际冲突内部化的现象，而各部门之间权责不清，责任推诿的情况也没有得到根本的改变，这直接影响了当前中国政府向社会供给公共服务的效能。那么问题的焦点便集中在，在逻辑上得以充分论证的“大部门体制”为什么在现实运行过程中的成效会受到如此大的影响？在推行“大部门体制”改革的过程中，是否存在某个变量为我们所忽视？ 二、“机制调整”的滞后是“大部门体制”推进乏力的症结 “大部门体制”从根本上说是一次体制改革，它强调在制度层面对政府机构体系的权责配置进行相应的规范安排。客观地说，政府体制的改革本质上是体制改革与制度变迁的问题。与传统的依赖于思想教育推动的政府改革相比，体制改革重视以制度建设的方式制定相应的法律、法规、政策与条例来对现有的政府部门结构进行改革，这无疑是重大的历史进步。从2008年以来，为了有效地推动“大部门体制”，中央颁布一系列重要的政策法规，如《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案》、《主要职责、内设机构和人员编制规定》等，这些政策法规对“大部门体制”有着积极的推动作用。但是，目前为止，“大部门体制”还不能达到预期的效果。 纵观历次行政体制改革，中国并不缺少推动改革的政策法规，改革决心也相当大，只是这些政策法规在现实运行的过程中很难落到实处。那么，问题在于，是什么因素使这些制度性的政策法规难以得到有效落实。这就要求我们在研究行政体制改革的过程中，不能仅将焦点局限在宏观层面的体制改革，而应该深入到微观的机制层面进行探索。 体制与机制是一个概念的两个方面，既有联系又有区别。但是，长期以来，体制与机制两个概念往往混为一谈，模糊了两者之间的区别，从而局限了行政体制改革的研究视域。事实上，体制与机制同属于一个概念范畴，但在视角分析的侧重点上却有着显著的差异。第一，体制侧重于从静态的视角看制度内各权力主体之间的关系，而机制则重视权力主体在实际的互动过程中所表现出的关系；第二，体制侧重于规范意义上政治权力结构的制度安排，而机制则强调实证意义这种制度安排的执行效果；第三，体制侧重于从权力归属的角度分析政治权力结构；而机制则重在从过程的角度分析权力的现实运行过程。 因此，机制层面的探索意味着必须从政治过程的角度对“大部门体制”的运行进行实证分析。长期以来，当前对“大部门体制”的研究侧重于体制研究，这种研究方法从静态的角度对体制内的各组成要素及其关系进行分析，固然能较好地从规范层面透视行政体制存在的问题。但是，这种研究方法却无法深入分析“大部门体制”在现实运行过程中存在的问题。因此，进一步推进“大部门体制”，需要强化运行机制的研究，分析“大部门体制”在政府过程中的问题，进而完善体制改革，更深层次地推动“大部门体制”。 从中国政府改革的实践来看，“大部门体制”在实际运行中存在的诸多问题的根源之一是机制运转的不畅与机制改革的滞后。上文提到的“合分困境”与部际竞争内部化等问题，本质上是由运行机制的缺陷造成的。 事实上，在行政学界中，已经有许多学者关注到了机制问题。如熊文钊从分权监督的视角提出，要在政府机构内部实现决策、执行职能相分离的分权监督机制。③施雪华则从部门内整合的视角认为，推行大部制改革，新建立部门的时候，或重组合并部门的时候，应先建立相应的内部协调沟通机制。④周志忍从部际协调的角度提出，在高度复杂化的社会中，政府部门职权界定的明确化日益困难，因此，“部门间的协调配合机制”才是问题的关键。⑤但是，总体而言，对于机制调整的探索还处于试探性研究的阶段，对于机制调整与体制改革之间的内在关系认识还不充分，对有效推进机制调整的具体方案缺乏深入的探讨。 三、“机制调整”是“大部门体制”深入推进的主要途径 根据上述分析，加强“机制调整”是克服政府顽疾、使“大部门体制”向深层次推进的突破口。之所以将“机制调整”作为“大部门体制”推进的主要途径，主要基于以下几个方面的分析： 1.“机制调整”是体制改革由建构到实现的中介环节
