与北欧和西欧国家相比，南欧国家在改革方面被认为是落伍者，其“改革能力”存在问题。然而，这种一般性认识可能掩盖了那些已经发生的改革。就希腊来讲，认为希腊改革“落后”的看法是僵化的错误认识，本文把改革与希腊国家与社会历史的特征联系起来，澄清这些误解。20世纪80年代以来，按照两种不同的行政改革路径，希腊进行了制度建构和经济—管理改革。 一、改革的历史背景和分析框架 希腊行政改革状况可以用历史制度主义理论与视角来解释。希腊长期存在的制度模式包括：(1)公务员录用中的裙带关系；(2)国家组织集权化；(3)国家对经济的过度干预。今天希腊在一定程度上继承了这种历史遗产。 希腊的历史是如何影响其公共行政的呢？希腊国家是在1830年按照拿破仑模式创建的。但是作为正式制度架构，这种模式并未得到希腊本国国情的支持。当时希腊是前现代的农业经济，被引进的制度不可避免与以前存在的制度及实施模式混合起来。 在20世纪里，希腊政治领域，特别是议会政治方面经历了宫廷政变。左派和右派的分离导致了1946-1949年希腊内战，内战后期持续了七年(1967-1974年)的军事独裁专政。恩赐制与政治极权主义相结合削弱了国家的合法性。1974年后伴随着向民主转型，希腊政治出现了两个主要政党的分化冲突，即新民主党(ND)和泛希腊社会主义运动党(PASOK)。政治两极分化和对抗性竞争影响着传统的政治—行政关系，导致不能达成系统改革的共识。 从制度主义视角分析改革，可以解释改革过程的重要方面及其方向。根据历史制度主义，一个国家政治经济中的正式和非正式的制度、程序、惯例和传统决定了改革方向，即“路径依赖”。我们同意马尔希(March)和奥尔森(Olsen)的观点，即“行政重组为更加全面地洞察政治性质提供了有意义的视角。”作为“因变量”，行政改革是由政治环境、政治精英、公职人员群体和公共部门联盟之间的架构决定的。在希腊，改革者们已能够在某种程度上打破历史禁锢，比如，20世纪90年代，实行分权化改革、渐进性推进私有化、改革公共部门、改善公民社会与政府的关系等。希腊行政改革是传统与现代因素相结合的产物，反映了希腊更广阔的国家与社会背景。 在考察过去20多年的改革时，根据改革的价值取向与所强调国家现实问题的不同，把改革大体分为两种类型和路径：制度改革与经济—管理改革。制度改革强调改变现有的体制机制，改革集权化的国家组织，实现行政与公民关系的民主化，反映的是政治—行政系统的合法化价值取向。而经济—管理改革，包括市场自由化、私有化、加强人力资源管理和提供服务等，更侧重反映的是回应性价值取向。 进一步讲，两种改革路径并不是一成不变的。1974年军人独裁政权垮台和1981年大选，使得制度化改革在20世纪80年代早期占了主导地位。1981年希腊选举成为制度改革的一个关键时机，首次使社会主义政党(泛希腊社会主义运动党)掌权。因此制度改革符合了当时希腊为提高国家政治合法性而实现民主化的目标取向。20世纪90年代，受欧洲经济与货币联盟(EMU)、马斯特里赫特条约以及欧洲一体化的影响，经济—管理改革被提上改革日程。1990年新民主党的出现，以及1993年泛希腊社会主义运动党重新掌权，打破了中央对经济的控制。特别是，西米蒂斯(Simitis)社会主义内阁(1996-2004年)继承了上一届帕潘德里欧(Papandreou)内阁(1993-1996年)，继续推进体制现代化，实行了大规模私有化。在全球化的压力下，政府公共部门也成为一个重要改革领域。两种改革路径都对希腊国家产生了显著影响，正如事实所证明的那样，它们改变了制度环境，包括公民与行政关系的改善、分权化、国家与经济关系的分离。 二、对两种路径行政改革的简述 1.制度建构的改革 民主的巩固要求政治领域和国家—社会关系的民主化。基于对泛希腊社会主义运动党在1981和1985年连续两次选举获胜的很高期望，民主化的要求就转化为具体的行政改革政策，突出公共行政的民主化。 (1)分权化改革 希腊政治—行政体制是集权制，一方面是执政党的控制，另一方面是中央政府对地方的控制。为了扭转这种集权的政治架构，1986年第一次实行了两个层级的地方自治。经过多次政治上的徘徊，1994年开始第一次地方选举，改变了传统的政治任命。另一项重要改革是，1997-1998年强制性合并第一个层次——市地方政府，重新配置地方政府的管理范围、权力和资源，提高了地方政府的效率和有效性。 通过地方政府选举和市政府合并这两种改革，中央政府对区县政府的层次和市政府进行了重新定位，也为全国13个地区的改革打开了通道。这些改革一方面改变了中央与地方关系的游戏规则，另一方面也提高了政策制定能力。选举出来的地方官员权力相对受到了限制，因其管辖权限和资金是有限的。但中央政府对地方政府的影响仍普遍存在。 (2)设立独立性机构 独立性机构的产生是为了保护公民权利和对政治上较为敏感领域的管制，如对公职人员的招聘和广播电视的管制等。20世纪90年代，这些机构得到了蓬勃发展。例如1997年设立的监察专员和希腊档案保护局。毫不奇怪，政府和政治家有时倾向于以怀疑的眼光看待这些新机构的职能。虽然遇到了一些困难，这些机构还是在希腊政党主导的政治环境下发出了“独立的声音”。
