进入本世纪以来，随着经济增长和城市化进程的加速推进，中国房价的飙升成为一个日益突出的问题。2004年以来，政府一轮轮房价调控措施出台，包括强制规定住宅用地供应比例，商品房与保障性住房比例。税收和利率调控手段，乃至限购、限价等强硬政策，但一直没有实现控制房价的目标。直到2011年中央采取更严厉的宏观调整政策以来，一线城市房地产价格上涨趋势得到遏制，但二、三线城市住房价格却开始加速上涨。即使是一些中小县城，最近两三年的房价也普遍一飞冲天，不少国家级贫困县的房价都已经超过了4000元/平方米，远非当地多数居民可以承受。 房价在过去10年以来的迅速上涨乃至泡沫化，超出了大部分城市人口的承受能力。实际上，在当前发展阶段，即使那些具有高等教育学历的劳动力市场新进入者，也往往发现现有住房价格远远超出其支付能力。按照世界银行的标准，泡沫现象严重。这显然对中国的人口城市化质量、对释放社会消费力都构成了主要约束。① 中央政府近年来大力推动的保障性住房政策，既属于社会福利体系建设工作，也是对高房价的抑制手段之一。特别是伴随着2009年以来的房价调控，政府已经把保障性住房建设放到了前所未有的重要地位。从政策趋势上看，公共租赁住房将成为保障性住房的主要形式，来解决低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员的住房问题。那么，目前政府正在建立的保障性住房体系是否具有经济上的可行性？保障性住房在建成后的分配和管理方面是否能够保证公平和有效率？中国应该如何合理选择保障性住房的覆盖面？保障性住房体系之外的商品房与住宅用地市场应该如何发展？住房保障与土地制度乃至财政体制改革应该如何协调？这些都是目前中国城市化过程中面临的重大公共政策问题。 住房需要与有效需求：中国城市化中新增人口住房问题 按国家统计局2012年1月的数据，在中国现有约13.47亿人口中，城镇人口达到6.9亿。而城镇户籍人口约3.7亿，换言之，有3.2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住，但绝大部分未获得城镇户籍。人口专家预测，2030年中国人口将达15亿左右，即使按照67%的城市化率的底线，城镇落户人口应达到10亿左右，即未来将增加3亿多城市人口及相应住房需求。在城市房价泡沫化而绝大部分农村迁移人口收入较低的情况下，人口城市化中的住房需要无法并充分转化为有效的市场需求。②因此，通过何种方式来解决这些城市新增人口与家庭的住房问题，成为目前政府公共政策的重大挑战。 为此，一些学者提出，现在就需要综合考虑补欠账和新进人口的常住人口模型，重新审视和全面规划中国的城镇规模布局和空间分布。根据农民工市民化的需要，需要分年有步骤地以千万套的规模兴建福利性住房，同时根据各地财政负担能力，显著降低和重新修订经济适用房和廉租房的标准，将分期分批市民制的农民工及其家属纳入城镇住房建设规划和福利保障计划。③ 从目前情况看，中央政府似乎也倾向于推进建设一个广泛覆盖的保障性住房体系。“十二五”规划中关于房地产发展的一个重要举措，是大大增加保障性住房供应。从2010年以来，中国城市住房保障对象已大大扩展。不仅要对没有购房支付能力之低收入家庭提供廉租房，还要对有一定支付能力之低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭自住需求提供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求提供公租房。2011年计划保障性住房、各类棚户区改造要达到1000万套，中央还提出未来5年开建3600万套保障性住房的任务。这一计划与目标不可谓不宏大。但考虑到大规模建设保障性住房所需资金规模和管理成本，特别是考虑到现有中央—地方财政权责结构、现有经济发展模式——两个短期内均难以发生实质性改变的情况——对实现这一计划的约束，有必要进一步研究一下目前住房保障体系建设中存在的各种问题和潜在的风险。 中国的住房保障体系：现状与问题 中国住房保障体系以1998年国务院23号文为基准，包括三个类别：一是面对最低收入家庭、救济性的廉租住房。核定标准为收入和现有住房面积的“双困标准”；二是为中低收入家庭提供的经济适用住房，④投入中政府贴一部分，个人出一部分。⑤三是完全市场化定价、面向中高收入阶层的商品房。自1998年房改开始，商品房建设大规模展开，各地政府开始扩大经济适用住房规模，最高峰时经济适用住房投资额占全部投资额17%。但从2002年开始，随着房地产市场升温，经济适用住房投资比例大幅下降，2005年下降到4.5%，一些城市甚至停止了经济适用住房的建设。⑥实际上，在房改初期，主管部门主张把租住房屋建设暂停两年，为的是推动老百姓购买公房。但其后由于房地产市场的发展和土地财政模式的进一步深化，地方政府很长时间在保障房建设上基本停滞。政府主管部门曾设想，不是由政府出力，而是靠市场经济、靠开发商来解决居民的住房保障问题。但随着房价近年来高企，“补课”也构成了近年来中央政府加大力度推动保障性住房建设的一个关键原因。
