没有财政和其他配套改革的支持，地方政府仍会想方设法设置门槛，让流动人口与本地居民的社会福利分出三六九等；同时，政策引导农民工向中小城镇去，与中国大城市产业集聚度高、公共服务佳、对人口吸引力强的现实相背离，从而可能出现政策引导和人口流动南辕北辙的局面。 2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(下称《通知》)，对户籍改革中长期存在的模糊地带给予了一定程度的明确——第一次明确将迁移落户范围扩大到地级市；第一次明确流动人口合法稳定住所包括租房；再次强调了就业、义务教育、技能培训等不得与户口挂钩；同时还首次明确了户籍改革属于中央事权。 《通知》在多个方面均有突破性的表述，对打破当前户籍改革的僵局有指导意义。 “它意味着除了4个直辖市和16个副省级城市，全国约90%的城市都在户改之列，在范围上实现了很大的突破。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对《财经》记者说。 但户籍改革“牵一发而动全身”，其要求公共服务和社会福利的提供，特别是财政投入以及地方政府行政资源配置的调整同步跟上，否则这项改革就难从纸面走到地面。 李铁表示，关键就看文件内容有无可操作性。“从目前情况看，可能不会有什么实际效果，因为涉及太多的具体问题，缺乏相应配套改革。” 这正是中国户籍改革的长期困境：一方面国家政策口子逐步放开，另一方面在现实中却难以落地。 放开为什么落不了地 将迁移落户的范围从县级市扩展到地级市，是此次《通知》的一项重要内容。而这一突破用了十余年时间。 在2000年发布的《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(下称11号文件)中明确，将落户条件限定在县级市以下，规定“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口”。 11号文件之后，国家层面再没有颁布对落户条件进一步明确的文件，直到此次《通知》出台。 《通知》确立在县级市以下延续旧政策，而新加入的地级市的落户条件则相对明确且更为严格：有合法稳定职业满三年，并有合法稳定住所(含租赁)，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。 《通知》同时给符合条件但“综合承载能力压力大”的城市，保留了政策调整的空间，这些城市“可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出更严格的规定”。 什么是“合法稳定住所”？ 《通知》明确“含租赁”，这倒是大大降低了门槛，因为此前大部分地方是将拥有自购房产作为落户门槛，而大量农民工进城之后却长期靠租房生活。 文件内容虽然明确，但能否顺利落实？李铁表示不乐观，“县级市以下都难以真正放开，地级市放开更难有什么实际效果”。 根据国务院发展研究中心的相关调查，在户籍放开了十多年的县级市以下，户改仍阻滞重重。 这份2007年对劳务输出县301个村的调查显示，改革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于外出就业农民工的1.7%。 中国人民大学经济学院教授陶然按此计算，全国1.4亿进城农民工中，只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。这一局面至今未有明显改善。 地处长三角的苏州是传统制造业基地，因而吸引了江苏全省三分之一的外来人口，这些外来人口又多分布在昆山、张家港等县市。 早在2002年，作为对中央11号文件的落实，江苏省就出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革意见》，规定县级市市区、县城镇及其以下地区，有合法固定住所或稳定职业(或生活来源)即可入户，不得附加任何其他条件。 但在昆山，《财经》记者了解到的落户条件包括：拥有面积80平方米以上、购房满三年以上的房屋产权证、累计20万元以上的纳税证明或五年以上劳动合同证明、不低于昆山平均水平的工资证明、三年以上社保证明等。这基本上将外来农民工拒之门外。 苏州市区的情况同样是“拔尖”式入户。 目前苏州市有1200余万人口，其中600余万人为外来人口，根据该市公安局提供的数据，2003年以来到今年2月，市区外来人口共入户只有86.3万多人，其中引进人才及大中专学生29.6万余人，投资、购房类型户口迁入24.7万余人，通过配偶互相投靠、父母投靠子女、子女投靠父母的“三投靠”政策入户30余万人。学历、投资、投靠亲属，是在苏州入户的三大途径。 那么，为什么给外来农民工入户设置重重门槛呢？ 根据苏州市公安局人士核算，接纳一个外来人口落户，社保等方面的直接财政投入为10万元。 2011年，苏州市全部财政收入3089.7亿元，位居全省第一，其中上缴中央和省两级财政1949.4亿元，超过了一半。“中央、省级财政应该给我们扶持。”该人士说。 2012年2月，苏州市公安局在一份关于居住证制度的汇报材料中称，由于流动人口的增长速度大大超过城市服务体系的发展速度，社会资源配置与人口增长的矛盾较为突出，特别是教育、卫生、交通、就业等有限的社会公共资源面临巨大压力。
