推进政治体制改革是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，提高党的执政能力建设的重要任务之一。深化行政管理体制改革是推进政治体制改革的重要一环，是从政府改革和建设的角度推进政治体制改革的重要方面和突破口。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党中央着眼于政治体制改革的全局而大力推进和重点建设的工程。服务型政府建设主要表征着政府改革的重点在于转变政府的职能。在政府自身建设进程中，为了与社会主义市场经济体制相调适，改革开放以来，行政体制改革先后经历了六次改革，核心都是转变政府职能，打破全能政府时代的政府大包大揽、包办一切事务的“全能主义”模式。“对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”[1]以当今视角审视政府职能，最重要的应该是建设有效履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的“服务型政府”。纵观政治体制改革的进程，服务型政府建设也就是在党的十六届六中全会上才正式提出建设方略的，可见服务型政府建设目标并没有始终伴随政治体制改革的全过程，但随着政治体制改革实践的不断深入，尤其是进入新世纪以来，服务型政府建设的拓展与政治体制改革已难舍难分。无论是政治体制改革从顶层对服务型建设起着促进作用，还是服务型政府建设对政治体制改革具有的倒逼作用，都彰显两者在理念和本质上的契合。从政治体制改革的角度思考服务型政府建设过程中的困境，对于进一步建设好服务型政府，深化行政管理体制改革，进而从政府建设的角度推进政治体制改革，都具有重要的现实意义。 一、政治体制改革与服务型政府建设：难舍难分 转变政府职能是行政管理体制改革的关键。自改革开放以来的历次试图与社会主义市场经济体制相契合的行政管理体制改革，都把重点放在了转变政府职能方面。传统政府的“全能主义”模式，在社会主义市场经济体制的挑动下，已难以适应新的形势对政府工作的要求。在行政管理体制改革的前期，受市场的影响，为提高政府工作效率，更好地促进经济发展，行政管理体制改革更多地侧重于技术或工具理性层面的操作，偏颇了对政府在政治体制内的园囿的考虑。在进入新世纪以来，随着社会问题、生态问题、全球化思想在意识形态领域的争抢，我国的行政管理体制改革在逐步考虑政治体制改革这一宏观背景下展拓，目的是为了实现社会的公平正义，更好地履行政府的社会管理和公共服务的职能。与社会主义市场经济体制相适应的政治体制，是党和政府全面推进改革的重要领域。政治体制改革是一项宏大的系统工程，涉及党的领导体制、权力运行与监督机制、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民主法治理念的践行、政府机构改革的深化以及纪律检查制度的健全等多方面。以政府建设为改革重点的行政管理体制改革是政治体制改革的一项重点工程和重要领域。纵观政治体制改革的全过程与行政管理体制改革的进程是相辅相成的，甚至在一段时期内，政治体制改革着重于行政管理体制的改革。为了适应新世纪对政府工作的挑战，党和政府提出了深化行政管理体制改革，建设服务型政府的改革路径和战略部署。何为服务型政府，虽然理论界尚无定论，但仍有一些共识。“服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、便捷等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与与监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态。”[2]借助服务型政府特征来审视行政管理体制改革中国家政府机构的嬗变进程，历次政治体制改革或行政管理体制改革都与服务型政府相勾连，与其说是历史的巧合，倒不如说是政治体制改革一路走来，党和政府逐步探索、逐步调适政治体制响应时代对政府工作需求的“善治”。 在党的十一届三中全会作出把党的工作重心转移到经济建设上来以后的1982年的首次政府机构改革中，提高政府工作效率，更好地服务于经济建设成为当时政府改革的目标和价值取向。裁减政府机构，减少政府工作人员，改变政府规模的臃肿和庞大状况成为这次改革的重点。比如国务院98个部、委、直属机构和办事机构被裁减合并为52个，同时裁撤了大量临时性机构，组建新的国家经济体制改革委员会，为实现干部“四化”开局，取消实际存在的干部任用终身制等，这次改革主要是为了适应国家工作重心转移到经济建设上来，以提高政府工作效率为重点。1988年的政府机构改革以转变职能，下放权力，调整结构，精减人员，减少政府机构干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况为目标，从长远来看主要是形成功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。这次改革继续裁撤合并政府机构，在“三定”的基础上规范了政府机构改革的成果，并在多个地方政府进行了试点。1993年的政府机构改革，明确提出了适应社会主义市场经济体制的政府改革目标，在转变政府职能，实现政企分开，理顺政府行政部门与经济管理部门、政府与企业、中央与地方关系，精减编制以及规范机构类别等方面作出了部署和实施方略，并取得了很大成效，使政府机构初步适应了市场经济体制的需求。1998年的政府机构改革被誉为20世纪改革开放以来改革力度最大的一次机构变革，这次改革主要是为了适应市场在资源配置中的基础性作用，改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。这次改革是20世纪最后一次政府机构改革，具有跨世纪的战略意义，从一定程度上改善了政府的工作方式，使政府在转变职能适应市场经济方面、提高政府工作效率等方面取得了巨大的成效。 总体而言，1982年以来的几次政府机构改革主要是为了适应社会主义市场经济体制对政府工作的要求，以转变政府职能、理顺政府关系、提高政府工作效率为重点，建设的总体目标是建设中国特色的社会主义行政管理体制。通过仔细的研究会发现，这几次政府机构改革主要是在技术层面或者说是在工具理性的引导下进行的，社会公平正义的价值理念并没有彰显，更多注重政府在经济建设方面的作用，忽视了政府的社会管理和公共服务的职能。尤其是进入新世纪以来，在世情、国情、党情发生巨大变化的背景下，对政府工作提出了更多的挑战，促使行政管理体制改革在注重效率导向的同时，也应该更加注重社会的公平正义，使人民政府更好地践行为人民服务的理念和价值。面对新的形势，党的“十六大”提出要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透、廉洁高效的行政管理体制，并把政府的职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，明确强调了政府的社会管理和公共服务的职能，一定程度上有利于转变政府的工作重点，然而接踵而来的“非典”疫情，直接暴露了政府在应对公共卫生事务、提供公共服务方面的缺陷和不足。“非典”疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和社会监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。为此，2003年启动的改革开放以来的第五次机构改革，党和政府提出贯彻落实科学发展观的战略部署，提出政治、经济、社会、文化“四位一体”的总体建设和发展目标，为把“经济能促型政府”打造和建设成服务型政府逐步探索出了清晰的思路和实施步骤。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出了“建设服务型政府”的目标。这是党和国家领导人首次明确提出“服务型政府”的科学概念和“建设服务型政府”的重大战略任务。服务型政府在促进和谐社会建设方面具有重要作用，和谐社会要求公民的积极参与，而这需要政府的保障。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出建设服务型政府，强调按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。这是首次在党的文件中提出了“建设服务型政府”的明确要求。党的“十七大”报告强调，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。随后启动的2008年政府机构改革，以加快政府职能转变，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设为重点，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。2010年温家宝总理在政府工作报告中更是提出“努力建设人民满意的服务型政府”，以此实现“为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义”。
