从经济基础与上层建筑的关系来看，有什么样的农村生产方式、农业生产制度，就需要相应的公共制度为其提供服务，保证农村生产生活制度得以持续、健康运行。一旦农村的生活方式、生产制度发生了显著的变革，作为其上层建筑的农村公共制度也必然要随之变迁。然而，由于农业既是一个自然再生产的过程，也是一个经济再生产的过程，其受到自然条件和市场因素的双重约制。这种自然性和社会性导致了农业生产固有的脆弱性、潜在的不稳定性和极度的依存性。农业生产的这种特性及其在国民经济中的绝对基础性对农村公共服务提出了急切的要求。完善的农村公共服务供给体制将为农业生产的发展和农村生活的进步提供强大的推动力。而当前我国农村公共服务供给制度明显滞后于农村社会经济制度尤其是农业生产制度的变革，不能适应当前社会主义新农村建设的需要。深究其原因，主要是体制上的问题，即我国长期实施的以制度外供给为主、制度内供给为辅的农村公共服务供给模式。这种供给模式既是新中国成立以来长期实施的工业化强国战略所带来的历史欠债，也是社会各类利益主体之间非均衡博弈的现实结果。因此，打破传统的农村公共服务的供给格局，建立符合我国国情需要的农村公共服务供给模式，对解决“三农”问题和建设社会主义新农村有着不可估量的推进作用。 一、制度内供给是实现国家(政府)职能的必然要求 马克思、恩格斯等在追寻国家的起源与发展，批判以往的国家制度尤其是资产阶级国家制度，描述未来社会的国家形态和揭示国家必将灭亡的发展规律的过程中对国家职能理论进行了科学的阐释。马克思主义国家职能理论告诉我们，当代国家及政府的本质职能是为社会提供公共服务。 按照马克思的理解，在资本主义社会，“国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式”[1]，这就指出了国家的工具性，也是国家的本质属性即阶级性。因此，资本主义国家是资产阶级实现统治的工具，“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”[1]。马克思一针见血地指出，“原来意义上的政治权力，是一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力”[1]，“到目前为止的一切社会的历史都是阶级斗争的历史”[1]。后来，列宁也指出国家就是“维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器”[2]。因此，部分人就顺理成章把马克思主义的国家职能简单地理解为政治统治，归结为阶级斗争。但是，我们不能忘记，马克思的这一理论是在充满着阶级压迫、剥削、斗争的资本主义社会里提出的，在无产阶级政权尚未建立时，其首要任务自然是通过暴力革命推翻资产阶级的统治，建立无产阶级专政。这一理论的产生及其历史使命都有着深刻的时代因素。 无产阶级夺取和建立国家政权之后，随着封建势力和资产阶级势力的残余逐渐被消除，政治统治职能尤其是阶级斗争的重要性便越来越低了，并将随着国家的消亡而最终消亡。这就是说，在共产主义社会建立之前，在国家正式消亡之前，我们必须承认国家政治统治职能依然存在，只是它已不再是国家最重要的职能了。其实恩格斯在1876年的《反杜林论》中就指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”[3]，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它进行了它的这种社会职能时才能维持下去”[3]。这就告诉我们，国家职能除了政治统治职能之外还有一个更为重要的职能就是社会管理与服务职能。社会管理与服务职能是政治统治职能的基础，为政治统治职能提供合法性来源。马克思指出为人类社会创造出巨大的、惊人的财富并且在“历史上曾经起过非常革命的作用”的资产阶级之所以会而且必将要被无产阶级推翻[1]，就是因为资产阶级曾一度拥有的合理性与合法性在不断剥削、压迫无产阶级的过程中逐渐消失了，是“因为它甚至不能保证自己的奴隶维持奴隶的生活，因为它不得不让自己的奴隶落到不能养活它反而要它来养活的地步。社会再不能在它统治下生存下去了，就是说，它的生存不再同社会相容了”[1]。由此可见，马克思在当时已经充分认识到社会管理与服务职能对统治阶级的重要性。他还指出，在资产阶级社会里，工人劳动的成果只是成为资本家的财富积累，工人劳动变成了资本家不断增加财富、增强剥削工人能力的手段，而在未来的共产主义社会里，已经被社会所创造的人类财富则是为工人提供公共服务的物质基础，“是扩大、丰富和提高工人的生活的一种手段”[1]。 因此，马克思主义国家职能主要包括政治统治职能和社会管理与服务职能。这两种职能在不同的历史时期的重要性是不同的。在国家政权未稳定之前，政治统治职能应占主导地位，但依然要以一定程度和范围的社会管理与服务职能为基础；在国家政权稳定之后，社会管理与服务职能则应该上升到主导地位，成为国家和政府的中心任务。所以马克思主义的国家职能理论并不是一成不变的，而是随着社会的发展不断变化的。从具体方面来说，国家的职能是由政府来承担和执行的。政府是国家以暴力为后盾、为了维护和实现公共利益而建立起来的组织，是管理和行使国家权力的机关。国家的政治统治和社会管理与服务职能在现实中是通过政府的运作来实现的。因此，国家的职能决定着政府的职能，国家职能的发展也必然引起政府职能的发展变化。在新的历史条件下，社会要进步，国家要发展，就要适时地转变政府职能。这就是我国当前提出要把政府职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来的理论依据。
