一、引言 2011年11月1日，资源税改革再次启程。改革重点调整了油气资源税的计征办法和税率外，还调整了焦煤和稀土矿的资源税税额标准。在资源价格上涨的条件下，资源税从量计征转为从价计征，与提高固定税额的实质一样，都是提高资源税税负(杨志勇，2010)。资源税改革需要在资源税费和价格改革的统一框架中推行。施文泼和贾康(2011)从国际比较的视野对中国矿产资源税费制度的整体配套改革问题进行了较为深入的探讨。中国资源税改革亟待转换思维。资源税是环境和自然资源管理的重要政策工具之一。①资源税是否需要直接转化为环境税？黄继明(2005)对资源税如何过渡到环境税提出了一些政策建议。 从现实来看，2010年全国资源税收入达到417.58亿元。②在分税制财政体制框架未变的条件下，以提高税负为中心的资源税改革无疑有助于增加地方财政收入。但是，资源税改革能够做到一改动乾坤吗？现在看，资源税改革思维仍然未能摆脱局部改革的局限性，亟待从资源管理和公共政策视野，对资源税改革定位作重新思考，以更好地适应现实发展的需要，更好地适应社会可持续发展的需要。 从资源税制创设以来，资源税的定位已经发生了较大的转变。如今，以增加税负为中心的资源税改革正在以促进资源综合利用和提高资源补偿力度的理由进行，但这么做并不见得就是合理的。资源税改革与国有资源管理制度是紧紧联系在一起的。国有矿产资源开采补偿的不到位带来了其他一些问题。这是否需要通过资源税改革来加以解决？资源税改革到底能够承担多少公共政策目标？资源税改革还需要注意哪些问题？未来资源税改革的方向何在？ 二、资源税定位变化的逻辑机理分析 20世纪80年代中国创设资源税制的初衷是调节资源开采企业级差收入，③促进资源企业之间的公平竞争，同时避免资源企业采矿时“嫌贫爱富”，促进资源的综合利用。那么，为什么开征资源税的目标定位会发生改变？ 历经几次改革，资源税的开征正越来越多地考虑促进资源综合利用目标，越来越多地强调资源所有者权益的补偿，越来越多地将增加地方政府财政收入作为直接目标。无论这些目标中的哪一个，似乎都有较充分的理由。加快经济发展方式的转变需要资源的综合利用；收入分配格局中的严重不合理因素有许多来自资源所有者权益补偿的不到位；地方财政缺口需要资源税提供更多的收入。 目标定位转换的顺利进行需要一定的条件配合。在“资源综合利用”的背景下，提高税负更容易得到理解。全社会很容易对此予以支持，当然，相关利益受损方会以各种各样的理由延缓相关政策的出台。“煤老板”、“油老板”等靠钻资源管理漏洞累积财富所造成的收入分配严重不均，早已引起公愤，因此，加强国有资源管理、提高资源补偿标准势在必行。地方财政压力较重早已存在。为了应对国际金融危机所采取的紧缩性调控政策，使得地方政府的财源更加紧张。特别是“土地财政”的萎缩，更是加剧了地方财政的紧张状况，从而加快了资源税改革的步伐。④再加上近年来国际资源价格的大涨，为增加税负的资源税改革提供了空间。 资源税到底是一种什么税？只是旧瓶装新酒吗？改革之后的资源税，其环境税性质越来越突出；其国有资源租金性质(以税代租)也越来越显现。⑤但是，关于资源税对经济的影响，对社会发展的影响，考虑得不是那么周到。虽然有关部门强调改革不影响油气价格，但这只是短期的，未来随着价格改革的深入，增税的经济效应将越来越强烈。为此，我们还应该更深入地去认识资源税，以更恰当地发挥其作用，促进经济和社会的协调发展。 三、资源税税负的提高与资源的综合利用⑥ 促进资源的综合利用，鼓励节能减排，已是当下时髦用语。增加税负的改革常常是以这种名义进行的。资源税改革也不例外。增加税负倘若没有合适的配套手段，节能减排的效果很可能是非常有限的。 靠经济手段来促进资源的综合利用，无非是提高资源的价格，让利用资源的各种经济主体资源利用成本提高，从而减少资源的耗费，提高资源的利用效率。资源税作用的发挥最终必须也通过价格才能发挥作用。 正在进行的资源税提高税负改革，由于没有相应的资源价格形成机制的改革配套，资源的综合利用和节能减排目标至少暂时没有达到。⑦从先期进行改革的情况来看，已经实现的目标只是调节了资源开采企业与地方政府之间的收入分配关系。2010年6月率先进行的新疆资源税改革，相当于中石油、中石化一年要多拿数十亿元给新疆地方政府用。当然，这种结果也不是没有意义的。在资源开采补偿机制不健全的情况下，油气企业用一部分超额利润，对地方矿产资源开采起到了一定的补偿作用，也提高了地方政府的可支配财力，增强了地方政府公共服务的财力保障。 没有资源价格形成机制改革配合的资源税改革，如措施得当，则会增加资源开采企业降低其他成本的动力。但资源税税负的提高，更可能只是让这样的企业少了一点可支配的巨额利润，资源开采企业降低成本的动力依旧不足。 没有价格市场化形成机制的改革，仅让资源开采企业负担资源税还可能产生的一种结果是，油气企业和其他资源税税负增加企业会极力游说价格主管部门，提高资源价格。有着更强游说能力的油气企业，在忍无可忍的情况下，一定会设法转嫁资源税负担。游说价格上调的方式有很多种，如企业可以亏损为借口，强调企业的不可持续性，强调资源产业的战略性地位受到侵害，强调自己所承担的功能因之不能实现等等。⑧ 即使有价格市场化形成机制的改革，那么至少在当下的中国，提高资源税税负以促进节能减排的目标也不见得就能实现。一些资源类企业已形成寡头垄断格局。在这样的市场上，所形成的价格能否称得上“市场价格”？在垄断市场上，如果资源企业能够自主进行定价，那么增加税负之后，企业的税负一定会被转嫁出去。资源开采企业的实际税负由于税负转嫁而没有提高，甚至还可能因为提价的幅度超过税收增加幅度而出现实际税负下降的现象。
